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Brigitte Hamm, Jochen Hippler, Dirk Messner, Christoph Weller Weltpolitik am Scheideweg -
Die Terroranschläge des 11. September 2001 leiteten Strukturveränderungen in der Weltpolitik ein, die über die Bekämpfung des transnationalen Terrorismus weit hinausreichen. Die Weichen für die Weltordnung des 21. Jahrhunderts werden neu gestellt. Noch ist die Richtung des Wandels nicht festgelegt und deshalb gestaltbar: Aus Autokratien und Diktaturen sind über Nacht Alliierte im Kampf gegen den globalen Terror geworden. Wie wird sich diese heterogene Allianz weiterentwickeln? China und Russland sind näher an den Westen herangerückt – um den Preis einer „flexibleren Menschenrechtspolitik“. Zugleich allerdings wachsen die Hinweise auf eine schärfere Gangart gegenüber manchen „Schurkenstaaten“ wie Irak, Iran, Nordkorea, Sudan und Somalia (einem Prototyp des Staatenzerfalls). Die zentralen Fragen lauten:Wie könnte – jenseits der militärischen Antworten auf den Terror – eine politische Strategie zur Bekämpfung der Ursachen globaler Gewalt aussehen? Wird die Einsicht, die Bundeskanzler Gerhard Schröder oder auch der US-Außenminister Powell auf dem New Yorker Weltwirtschaftsforum äußerten, dass globale Sicherheit nicht ohne globale Gerechtigkeit zu haben sei, die Politik des Westens verändern? Welches Macht- und Kooperationsgefüge wird sich weltweit durchsetzen? Gewinnt in den USA die Einsicht Oberhand, dass globale und innere Sicherheit dauerhaft nur durch einen kooperativen Multilateralismus gewährleistet werden können? Ist die EU willens und fähig, eine solche Neuorientierung zu fördern? Oder wird der Trend zum Unilateralismus, den die Supermacht USA seit einigen Jahren bevorzugt, durch einen „Multilateralismus à la carte“ abgelöst, den Richard von Weizsäcker beobachtet? Nicht auszuschließen ist, dass die Supermacht USA am Ende noch übermächtiger dasteht als zuvor, wie der einflussreiche Politikberater Zbigniew Brzezinski behauptet. Er erteilt in der Washington Post allen „Illusionen von einem Trend zu mehr globaler Kooperation“ eine Absage und plädiert für eine Strategie der „American Preponderance“. Hier wird die Gegenthese formuliert: Als Antwort auf den 11. September müssen die Weichen der Weltpolitik in Richtung einer kooperativen Weltinnenpolitik gestellt werden. Europa muss Willens und fähig sein, diesen Richtungswechsel zu fördern. Und andere Weltregionen müssen stärker an der Gestaltung von Weltwirtschaft und -politik beteiligt werden.
I. Die Weltpolitik im Spiegel des 11.September Der 11. September symbolisiert nicht nur den Kampf des Terrornetzwerkes Al-Qaida gegen die USA, sondern reflektiert zugleich Veränderungen und Tiefenstrukturen in der Weltpolitik zu Beginn des 21. Jahrhunderts. Westlich-Islamische Konfliktlinien Die Terroranschläge sind ohne die vielschichtigen Beziehungen zwischen dem Westen und der „islamischen Welt“ nicht zu verstehen. Zunächst wird die Region des Nahen und Mittleren Ostens durch eine Reihe akuter oder potenzieller Konfliktherde mit hohem Gewaltpotenzial destabilisiert. Zugleich ist das Verhältnis dieser Region und der gesamten islamisch geprägten Welt zum Westen kompliziert. Die wichtigsten Gründe dafür sind:
Das Verhältnis zwischen Europa und den USA zur muslimischen Welt wird also durch ein kompliziertes Bündel realer Konflikte, von Interessensunterschieden, Machtdifferenzen und deren oft ideologisch-religiöser Verarbeitung erschwert. Der Terrorismus Al-Qaidas und Usama bin Ladins gewinnt in diesem Kontext aus der Verzweifelung über die Stagnation, Korruption und Repression der eigenen Gesellschaften sowie über die symbolmächtigen Regionalkonflikte in Palästina und im Irak seine politische Wirkungskraft. Das Leiden der irakischen Zivilbevölkerung im Gefolge des Embargos lässt sich nicht mit den westlichen Bekenntnissen zu den universellen Menschenrechten vereinbaren. Der Terrorismus entspringt vor allem den sozialen, politischen und wirtschaftlichen Realitäten der Region, nicht einer theologischen Quelle. Die Religion wird benutzt, um die eigenen Politikentwürfe konsensstiftend und allgemeingültig zu formulieren und die eigenen Verbrechen von „höchster Stelle“ (Gott) exkulpieren zu lassen. Der Islam ist in diesem Kontext ein Kommunikationscode, der die Konflikte auf eine bestimmte Art formuliert, aber nicht die Ursache der Gewalt. Er ist nicht mehr für den Terror verantwortlich als das Christentum für den Terror in Nordirland. Auch wenn viele der Terroristen selbst zur Mittelschicht gehören oder sogar reich sind, können ihr Umfeld und ein politischer Resonanzraum nur durch soziale Entfremdung, Hoffnungslosigkeit, Not und die Wahrnehmung westlicher Gleichgültigkeit und Arroganz gedeihen. Ohne ein solches Umfeld wären sie zwar individuell gefährlich, aber kein wirkliches politisches Problem. Nur durch ihre Einbettung in ein Bündel innen- und außenpolitischer Konflikte und den Kontext globaler Vernetzungen werden die Terroristen politisch wirkungsmächtig. Der transnationale Terrorismus nutzt sowohl die globalen Kommunikationssysteme als auch die Schattenseite der Globalisierung: weltweite Geldwäsche und Waffenmärkte. Der 11. September und die Nord–Süd–Beziehungen Der 11. September taugt nicht als Symbol einer explosiven Zuspitzung des Nord-Süd-Konfliktes, eines „Aufstandes der Verdammten dieser Erde“ (nach dem berühmten Buchtitel von Frantz Fanon), wie Günther Gaus meinte. Die Botschaften der Protagonisten des Terrornetzwerkes zielen nicht auf die Mobilisierung von Solidarität in den Armutsvierteln Afrikas, Asiens und Lateinamerikas. Die Rhetorik bin Ladens und der islamistischen „heiligen Krieger“ kreist um Konflikte zwischen der arabisch- islamischen und der westlichen Welt. Dennoch spiegeln sich in den Reaktionen auf den 11. September, die uns aus den Ländern des Südens erreichten, die fragilen Tiefenstrukturen der Nord-Süd-Beziehungen. So reagierte z.B. die lateinamerikanische Öffentlichkeit auf die Terroranschläge unisono mit Entsetzen, Trauer und Mitgefühl. Die Regierungen der Region erklärten nach und nach ihre Solidarität mit den USA. Doch in die ehrliche Trauer und die diplomatischen Schulterschlüsse mit dem großen Nachbarn im Norden mischten sich zugleich Stimmen, die in den Industrieländern nicht überhört werden sollten, wenn zukünftig eine auf Kooperation abzielende Außen-, Entwicklungs- und Sicherheitspolitik eine Chance haben soll:
Globale Interdependenzen in der Sicherheitspolitik Der 11. September verdeutlichte, dass innere und äußere Sicherheit heute eng miteinander verwoben sind. Die Sicherheitspolitik des 21. Jahrhunderts muss neu buchstabiert werden. Drei Trends sind wesentlich: Erstens machte der 11. September den Menschen in den Industrieländern schlagartig deutlich, dass über die innere Sicherheit von New York, London oder Amsterdam an jedem beliebigen Ort der Welt entschieden werden kann: im Hindukusch, der Hauptstadt Saudi Arabiens oder in Hamburg- Harburg. Viele Menschen in den Entwicklungsländern kennen dieses Gefühl der Abhängigkeit der eigenen Sicherheit von Entscheidungen in anderen Kontinenten – in den Staaten des Nordens – schon seit langer Zeit. Zweitens wurden zwischenstaatliche Kriege in den letzten Jahren zu Ausnahmen, während gewaltsame Kämpfe um Ressourcen und Herrschaft innerhalb zerfallender Staaten deutlich zunahmen. Allein 2001 wurden 34 solcher innerstaatlichen Gewaltkonflikte gezählt. Sie werden durch weltweite Verflechtung erleichtert (z.B. Rüstungshandel, Geldwäsche), destabilisieren oft ganze Regionen (wie den Balkan, die Region der Großen Seen in Zentralafrika) und können – wie der Fall Afghanistan zeigt – zu Brutstätten des transnationalen Terrorismus werden. „Failed States“ werden zu einem zentralen Thema der Weltpolitik unter Bedingungen der Globalisierung. Drittens wird die Sicherheit der Menschen nicht primär durch ausländische Staaten bedroht, sondern vor allem durch soziale und wirtschaftliche Ungleichheitsstrukturen und Problemkonstellationen in Weltwirtschaft und -gesellschaft, ökologische Verwerfungen sowie durch entgrenzte Bedrohungen wie den transnationalen Terrorismus. Gegen diese globalen Konflikt- und Gewaltursachen helfen weder atomare Abschreckung, noch Raketenabwehrschirme, sondern nur eine Orientierung der Weltpolitik in Richtung einer kooperativen und an Fairness orientierten Weltinnenpolitik. Der transnationale Terrorismus ist zwar nicht einfach ein Phänomen der Globalisierung, denn es hat ihn schon früher gegeben. Seine moderne Erscheinungsform allerdings ist direkt auf die Globalisierungsprozesse bezogen, was sich aus der Wahl seiner Mittel (Flugzeuge; high-tech Vorbereitung; biologische und chemische, potenziell auch atomare Waffen, die von Terroristen nur in globalen Netzwerken beschafft oder gebaut werden können), seiner internen Organisationsstruktur (global operierende und miteinander vernetzte Zellen), aus seinen Zielen (World Trade Center) und seiner Operationsweise (Anschläge auf verschiedenen Kontinenten) ergibt. Auch die politischen Wirkungsbedingungen, sein aktuelles und potenzielles sozio-politisches Umfeld sowie Rekrutierungsmöglichkeiten stehen in enger Verknüpfung mit der Globalisierung. Die Marginalisierung von Teilen der Mittelschichten infolge gescheiterter Privatisierungspolitik und der Vernachlässigung der Sozialpolitik eröffneten dem Terrorismus in Teilen der islamisch geprägten Welt ein weites Rekrutierungsfeld. Globale Prozesse kultureller Entfremdung tragen ebenfalls dazu bei, indem sie die Sinnstiftung und Legitimation terroristischer Praktiken fördern. Die Gefährdung der technisierten und globalisierten Welt durch Terroranschläge lässt sich nicht völlig beseitigen. Die Möglichkeit, mit relativ geringen Mitteln viele Menschen und Knotenpunkte der globalen Infrastruktur zu bedrohen und verheerende Schäden anzurichten, wird durch die wachsende Bedeutung großtechnischer Anlagen und globale Vernetzung tendenziell eher noch wachsen. Staaten und vor allem eine zusammenwirkende Staatengemeinschaft können jedoch die Strukturen, aus denen die Motive und Anreize zu solchen Gewaltakten erwachsen, verändern und vermindern – ähnlich wie dies im vergangenen Jahrhundert im Kampf gegen die Motive für zwischenstaatliche Kriege geschah. Doch welche Probleme der Weltpolitik müssen angegangen werden, wenn es um globale Konfliktprävention und den Aufbau weltweiter Kooperationskulturen geht?
II. Sechs Kernprobleme der Weltpolitik Die Analyse der Weltpolitik im Spiegel des 11. September verweist auf sechs globale Strukturprobleme, ohne die der aktuelle transnationale Terrorismus und seine Wirkungen, die Tiefenstrukturen weltweiter Gewaltkonstellationen sowie die Chancen und Fallstricke im Prozess der Neuorientierung der Globalpolitik in Richtung einer Weltinnenpolitik nicht verstanden werden können. Machtungleichgewichte Die extrem ungleichen Machtverhältnisse in der Weltwirtschaft und -politik erwecken bei vielen Akteuren jenseits der OECD-Welt den Eindruck, in den etablierten Institutionen der Welt kaum wirksame Chancen zu haben, um ihre Interessen zu fördern oder auch nur zu artikulieren. Die Perzeption oder Realität eines hilflosen Ausgeliefertseins gegenüber dem globalen System (Weltmarkt, „einzige Supermacht“, internationale Finanzinstitutionen, „kulturelle Überfremdung") führt zu einem Pendeln zwischen Resignation und Gewalt. Die global handlungsmächtigen Institutionen werden oft als oligarchische Machtkartelle wahrgenommen. Gefühle der politischen Demütigung und Deklassierung sind die Folge. Gewaltprävention setzt mittelfristig voraus, die Machtverhältnisse in den globalen Institutionen so zu verändern, dass alle relevanten Akteure eine Hoffnung haben können, sich und ihre Interessen erfolgreich einzubringen. Ökonomische Integration bei politischer Unterworfenheit heizt die Gefahr von Gewaltausbrüchen an. Soziale Polarisierung und Ausgrenzung Ähnliches gilt für die Erfahrungen sozialer Polarisierung und Marginalisierung. Diese nehmen innerhalb vieler ohnehin instabiler Gesellschaften, aber auch im globalen Maßstab zu. Der Gini-Index (als Maß sozialer Ungleichheit) für die Weltgesellschaft hat sich in den vergangenen 15 Jahren rasant verschlechtert. Eine Trendumkehr ist nicht absehbar. Ein Fünftel der Weltbevölkerung hat keinen Zugang zu sauberem Trinkwasser, Basisgesundheitsdiensten und Grundbildung. Wenn von diesen Formen sozialer Desintegration auch keine direkten Wege zum Terrorismus führen, schaffen sie doch ein Klima der Frustrationen und Hoffungslosigkeit, also ein günstiges Umfeld, in dem er gedeihen und seine Wirkung entfalten kann. Globale endemische Armut und schreiende Ungleichheit wirken wie der Klimawandel: langfristig, zunächst unbemerkt, schleichend, diffus, sich wechselseitig verstärkend. Über globale Interdependenzketten und Bumerangeffekte kann das globale Armuts- und Ungleichheitssyndrom zu einem Sprengsatz für die Weltgesellschaft werden. Globale Sprachlosigkeit Die Schadenfreude vieler Menschen in den Entwicklungsländern (innerhalb und außerhalb der islamisch geprägten Welt) resultiert nicht allein aus den konkreten Erfahrungen Erfahrungen ungleicher Machtverteilung und sozialer Polarisierung, sondern auch aus einer unterentwickelten Kommunikationskultur. Jürgen Habermas sprach bei der Verleihung des Friedenspreises des deutschen Buchhandels in der Frankfurter Paulskirche zutreffend von „globaler Sprachlosigkeit“. Zwar sind die technischen Mittel internationaler Kommunikation hoch entwickelt, aber der „Erfolg“ von Dialogen wird oft ausschließlich an der Übernahme westlicher Standards, Sitten und Gebräuche gemessen. Kultureller Hochmut oder gar Arroganz vieler Akteure im „Westen“ gegenüber anderen Kulturen gießt Öl ins Feuer kulturalistischer Konfrontation und fördert gerade bei vielen Muslimen die Tendenz, sich selbst abzugrenzen und eine Partnerschaft mit dem Westen für ausgeschlossen zu halten. Die Tatsache, dass in Deutschland und anderen Industrieländern – parallel zur Globalisierungsdebatte – die Investitionen in die auswärtige Kulturpolitik und damit in die Förderung einer globalen Kooperationskultur seit Jahren rückläufig sind, dokumentiert politische Fehlentscheidungen. Anachronistische Sicherheitspolitik Die Globalisierung hat die Grenzen für Waren, Kommunikation, Finanzströme, aber auch für Waffen, Drogen und Terrornetzwerke durchlässiger gemacht. Aber die Staatengemeinschaft ist bis heute nur unzureichend in der Lage, den damit einhergehenden Problemen und Bedrohungen angemessen zu begegnen. In der anbrechenden Epoche des Globalismus denken und handeln viele Staaten noch in den Kategorien der Weltpolitik des 19. und 20. Jahrhunderts. Gerade im Sicherheitsbereich ist das Beharren auf nationaler Souveränität und auf nationalen Egoismen besonders stark ausgeprägt. So werden etwa manche bei den Vereinten Nationen vorhandene Instrumente zur Aufrechterhaltung und Wiederherstellung internationaler Sicherheit nicht genutzt. Stattdessen wurden die Vereinten Nationen zunehmend marginalisiert, es dominieren sicherheitspolitische Alleingänge der USA oder es werden durch nationale Einzelinteressen geprägte adhoc Allianzen geschmiedet. In diesem Umfeld wurden auch kontraproduktive Forderungen nach einer „Enttabuisierung des Militärischen“ laut. Durch die immer intensivere Verflechtung der Bedingungen von Sicherheit und Unsicherheit und die Globalisierung der Risiken und Bedrohungen wird im 21. Jahrhundert „Sicherheit“ nur als globale Sicherheit gewährleistet werden können. Eine Sichtweise der Sicherheit als Kontrolle oder Dominanz anderer durch militärische Mittel ist überholt und wird zunehmend unrealistisch. Es kommt darauf an, Mechanismen einer „erweiterten Sicherheit“ für Alle zu stärken oder neu aufzubauen. Vernachlässigte Regionalkonflikte Regionalkonflikte gewinnen aufgrund globaler Interdependenzen wachsendes Gewicht für die internationale Politik. Die Staatengemeinschaft hat aber bis heute keine angemessenen Strategien entwickelt, um nicht nur aktuelle Gewalteskalationen zu stoppen, sondern auch zu ökonomischen und machtpolitischen Strukturveränderungen beizutragen, die langfristig weitere Konflikteskalationen verhindern. Stattdessen wird aufgrund kurzfristiger Eigeninteressen mächtiger Staaten – sei es die Stützung befreundeter Regierungen oder die Steigerung der eigenen Popularität – in vielen Fällen zugunsten einzelner Konfliktparteien in Regionalkonflikten interveniert. Das kann zwar zu einer kurzfristigen Befriedung führen, aber zugleich den Keim für die nächste Gewalteskalation legen. Die afghanischen Mudjahedin/Taliban sind nur das aktuellste Beispiel einer langen Liste dieser verfehlten westlichen Politik, gesellschaftliche Gruppen und Konflikte in anderen Staaten zur Verfolgung eigener Interessen und Ziele zu instrumentalisieren und diese Regionen, sobald die strategischen Interessen entfallen sind, sich selbst zu überlassen. Die Kurzsichtigkeit dieser Politik schlägt in regelmäßigen Abständen zurück und führt zu einer Abfolge von Gewaltkonflikten und damit verbundenen Sicherheitsbedrohungen für die gesamte Welt, auch in Form eines transnationalen Terrorismus. Verantwortungslose Eliten in Entwicklungsländern Viele Probleme in Entwicklungsländern sind hausgemacht. Das Syndrom „gescheiterte Entwicklung – soziale Polarisierung – politische Frustration – gesellschaftliche Desintegration – Staatenzerfall – Bürgerkrieg – grenzüberschreitende Konflikte und Terrorismus“ darf nicht allein als Folge der Globalisierung, vermachteter weltpolitischer Strukturen und Versäumnisse der OECD-Welt interpretiert werden. Auch die Eliten der Entwicklungsländer tragen große Verantwortung für die sozio-ökonomische und politische Entwicklung ihrer Länder: die Weichen in Richtung Armutsbekämpfung und breitenwirksamer ökonomischer Entwicklung, Aufbau von sozialen Grunddiensten, Menschenrechtsschutz und Partizipation werden vor Ort gestellt. Globale Kooperation kann ohne tragfähige sozio-ökonomische Entwicklung und Demokratisierung in den nationalen Gesellschaften nicht gelingen. Zwischenbilanz Wer wollte es bezweifeln: In einer solch zerklüfteten Welt ist der Humus, auf dem globale Kooperation und fairer Interessenausgleich gedeihen können, dünn. Und: in den Randbezirken der Weltgesellschaft (die auch in den Armenvierteln von New York und Paris liegen) ist der Nährboden für Radikalismus jedweder Art günstig. Die Ausgangsbedingungen für eine globale Kooperationsoffensive und den Aufbau tragfähiger Friedensstrukturen in der Weltgesellschaft müssen erst noch geschaffen werden. Ob ein Zivilisationssprung in Richtung kooperative Weltinnenpolitik gelingt, hängt nicht zuletzt davon ab, ob der Westen die Kraft aufbringt, auch die Versäumnisse seiner eigenen Weltpolitik auf einen kritischen Prüfstand zu stellen.
III. Weltpolitik am Scheideweg Die seit dem 11. September 2001 weltweit erhöhte Aufmerksamkeit für die internationale Politik eröffnet neue Chancen für eine global orientierte Außenpolitik, schafft aber auch die Gefahr, dass sich globale Konfliktkonstellationen verschärfen. Die politischen Entscheidungen und Initiativen der kommenden Monate werden nachhaltigen Einfluss darauf haben, auf welchen Pfad sich die Weltpolitik in der nächsten Zeit begibt. Können die Chancen der weltweit gesteigerten Aufmerksamkeit für globale Interdependenzen, Menschheitsaufgaben und Weltprobleme genutzt werden? Um die Handlungsmöglichkeiten – insbesondere Europas und der USA – zu verdeutlichen, werden drei Szenarien skizziert, die mögliche Entwicklungskorridore in der Weltpolitik holzschnittartig beschreiben. Um Missverständnissen vorzubeugen: Szenarien beschreiben nicht aktuelle Realitäten, sondern Optionen und mögliche zukünftige Entwicklungstrends. Szenario 1: Die militärische Strategie gegen den transnationalen Terrorismus scheint vorläufig erfolgreich gewesen zu sein. Die politisch-militärische Allianz unter Führung der USA wirkt als nachhaltiges Drohpotenzial für die gesamte Region des Nahen und Mittleren Ostens. Der Widerstand gegen die westliche Dominanz wird gewaltsam unterdrückt und verschwindet für einige Zeit von der Bildfläche. Auch die Regierungen Russlands und Chinas erkennen widerwillig die Führungsrolle der USA an und erhalten dafür weitgehende Handlungsfreiheit im Innern. Die Einhaltung von Menschenrechten und die Förderung der Demokratie verschwinden von der Tagesordnung der internationalen Politik, die wieder vornehmlich von machtpolitischen Kalkülen bestimmt wird. Auch die europäischen Staaten konkurrieren um die größte Nähe zur Supermacht und finden zu keiner gemeinsamen Außenpolitik, mit der sich die Spannungen in der Welt reduzieren ließen. Die USA formen die Welt nach ihren Vorstellungen. Die gemeinsame Bearbeitung von Weltproblemen bleibt auf der Strecke. Wie zu Zeiten des Kalten Krieges ist das Weltbild geprägt von der Einteilung in gute und böse Staaten. Der Multilateralismus ist für die USA nur ein Instrument der Machtausübung. Sie suchen die globale Kooperation nur dann und dort wo sie unmittelbar ihren Interessen dient (vgl. Policy Paper 12). Während die „einsame Supermacht“ internationale Organisationen und Übereinkommen für die Kontrolle dritter Staaten nutzt, beansprucht sie für sich selbst die absolute Achtung nationaler Souveränität. Die hegemonial verordnete Ruhe bleibt jedoch fragil und bringt in vielen Ländern innerstaatliche Repression, politische Instabilität und zunehmend auch Bürgerkriege mit sich, die den Hegemon überfordern. Auch innerhalb der NATO, der OECD und der EU nehmen die Spannungen und Konflikte zu, denn eine de facto zunehmend multipolare Welt lässt sich auf Dauer nicht unilateral beherrschen. Szenario 2: Der Krieg in Afghanistan geht in eine Sicherheitsoperation zur Stützung der dort eingesetzten Regierung über. Die Anti-Terror-Allianz zerfällt und hinterlässt keine neuen Strukturen weltweiter Zusammenarbeit. Die Welt kehrt wieder zu den Problemstellungen zurück, mit denen sie vor dem 11. September beschäftigt war. Die mächtigen Staaten des Nordens, insbesondere die europäischen, aber auch China und Russland, fordern nun von den USA verstärkte Kooperationsbereitschaft für globale Problembearbeitungen im Ausgleich für die von ihnen erbrachte Solidarität im Kampf gegen den Terror. Zugleich erkennen die USA, dass aufgrund globaler Interdependenzen der Preis einer unilateralen Politik auf Dauer zu hoch ist. Es kommt zur Herausbildung einer multipolaren Machtkonstellation. In diesem Machtgefüge erkennen die europäischen Staaten, dass sie nur gemeinsam und im Rahmen der Europäischen Union eine gewichtige Rolle spielen können und finden deshalb zunehmend zu einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Im Zuge eines neuen internationalen Kooperationsklimas tritt die EU auch für eine Reform der Vereinten Nationen und anderer internationaler Organisationen ein. Doch die anhaltende Übermacht des Nordens in den internationalen Beziehungen vernachlässigt das Konfliktpotenzial zwischen armer und reicher Welt sowie jene Weltprobleme, die ohne die Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern unlösbar bleiben. Regionale Konflikte, Hungerkatastrophen, kulturelle Gegensätze, transnationale Gewaltaktionen, globale Umweltprobleme etc. bleiben ungelöst und stellen eine ständige Gefährdung für die Macht des Nordens dar. Die globale Lage bleibt fragil und die Angst vor einer Wiederholung des 11. September prägt das Leben in den Wirtschaftszentren des Nordens. Szenario 3: Die Ereignisse des 11. September und die Erfahrungen mit der Anti-Terror-Allianz leiten – auch in den USA – einen globalen Lernprozess ein, der auf langfristige und tragfähige Lösungen für die Herausforderungen einer globalisierten Welt zielt. Aus der Erfahrung, den Gefährdungen der globalisierten Welt mit nationalen Maßnahmen nicht begegnen zu können, entsteht ein neuer Schub globaler Zusammenarbeit. Multilaterale Anstrengungen gelten nicht nur dem politischen und wirtschaftlichen Aufbau Afghanistans, sondern auch der Initiierung nachhaltiger Friedensprozesse in anderen Konfliktregionen, im Nahen und Mittleren Osten wie in Nordirland, im Kaukasus wie in Kaschmir. Neben Regionalkonflikten kommen aber auch strukturelle Probleme der Weltwirtschaftsordnung, transnationale Sicherheitsbedrohungen (Waffenhandel, Drogen, Geldwäsche, Terrorismus etc.), die Ursachen sozialer Polarisierung und transkulturelle Austauschprozesse auf die globale Agenda. Die Staatenvertreter in den internationalen Organisationen erkennen, dass die globale Zusammenarbeit für eine effektive Problembearbeitung auch der Einbeziehung gesellschaftlicher Akteure bedarf. Entsprechende Reformen zwischenstaatlicher Organisationen führen zur Demokratisierung der internationalen Politik und einer Stärkung der UNO. Die sich daraus entwickelnde Global Governance-Architektur ermöglicht die stetige Verrechtlichung der inter- und transnationalen Beziehungen. Damit verschwinden weder Interessengegensätze noch die damit einhergehenden Konflikte in der internationalen Politik. Ihre Zahl nimmt eher zu, denn „Nähe“ schafft auch Konfliktpotenziale. Aber eine kooperative Weltinnenpolitik liefert zugleich die Grundlagen einer zivilen und gewaltfreien Bearbeitung von Konflikten und Interessendivergenzen. Nicht nur dem transnationalen Terrorismus, sondern allen Akteuren der Weltpolitik, die auf Gewalt zur Durchsetzung ihrer Interessen setzen, wird damit der gesellschaftliche Rückhalt und die Rechtfertigung entzogen, so dass die mit dem 11. September sichtbar gewordenen Gefahren langfristig entschärft werden können.
IV Empfehlungen an die deutsche und europäische Politik: Die politischen Reaktionen auf den 11. September bewegten sich weitgehend in hergebrachten Bahnen: Altbekannte Freund-Feind-Schemata traten hervor, die primitive Logik militärischer Stärke ebenso wie die Hilflosigkeit des Gesinnungspazifismus, sowohl bedingungslose Treueschwüre in Richtung USA wie kruder Antiamerikanismus wurden laut. So verläuft auch die Weltpolitik in weitgehend alten Handlungsmustern. Gleichzeitig lassen sich aber hier und da zukunftsfähige Dynamiken erkennen, die sich gegen die in den beiden ersten Szenarien skizzierten Entwicklungen richten: eine Aufwertung der UNO; die Suche Europas nach einer eigenen Rolle in der Weltpolitik; ein Keim von Multilateralismus in der Anti- Terror-Allianz; die erhöhte Aufmerksamkeit der politischen Klassen und der Öffentlichkeit für die weltpolitischen Verflechtungen und die intensivierten Diskussionen über Weltinnenpolitik und Global Governance. Die hierin liegenden Chancen gilt es in der augenblicklich noch offenen weltpolitischen Situation zu nutzen und die Trends in Richtung einer kooperativen Weltordnung zu verstärken. 1. Strategische Orientierungen für eine Politik gegenüber der islamisch geprägten Welt Die westliche Politik gegenüber der islamisch geprägten Welt muß auf drei Ebenen funktionieren: der Wahrnehmung eigener Interessen (etwa der Sicherung der Energieversorgung), der Unterstützung einer friedlichen, kooperativen und demokratischen Politik in der Region des Nahen und Mittleren Ostens sowie der Herstellung einer Kultur der Partnerschaft und Zusammenarbeit zwischen den beiden Regionen. Bisher wird der erste Punkt meist auf Kosten der beiden anderen verfolgt: nicht zu Unrecht gewinnen viele Muslime im Nahen und Mittleren Osten den Eindruck, dass der Westen seine Eigeninteressen über die Nutzung lokaler Machteliten mit geringer Rücksicht auf die betroffen Länder und ihre Bevölkerungen durchsetzt. Dies mag kurzfristig erfolgreich und praktikabel sein, untergräbt auf Dauer aber gerade die Eliten, auf die man sich stützt, trägt damit zu einer akuten oder latenten Instabilität bei. Die europäische Politik sollte stärker darauf zielen, zu einem ausgewogeneren Gleichgewicht zwischen der Interessenswahrnehmung, der Schaffung einer regionalen Kooperationskultur und der Berücksichtigung der Bedürfnisse und Interessen der Bevölkerungsmehrheiten in der islamischen Welt zu gelangen. Dazu ist von westlicher Seite ein weiterer Abbau des Feindbildes nötig, das durch die Anschläge des 11. September wieder verfestigt wurde. Nur so kann die schädliche Arroganz gegenüber der islamisch geprägten Welt überwunden und einer partnerschaftlichen Kooperation Platz machen, bei der die Interessen der dortigen Gesellschaften ein stärkeres Gewicht bekommen, als die wirtschaftliche und politische Kumpanei mit lokalen Diktaturen und korrupten Machteliten. Empfehlung:
Regionalkonflikte Ein Schlüssel zum präventiven Umgang mit politischer Gewalt und Terrorismus liegt in verstärkten Lösungsanstrengungen für Regionalkonflikte mit besonderem Terrorismusbezug. Dies ist aus zwei Gründen erforderlich: zum Austrocknen des Rekrutierungspotenzials für Terroristen und zur Entschärfung des symbolischen Mobilisierungspotenzials bestimmter Schlüsselkonflikte. Von Konfliktprävention und -bearbeitung wurde in der Vergangenheit oft gesprochen, aber es wurde wenig präventiv gehandelt. Nach dem Abzug der Sowjetunion aus Afghanistan wurden das Land und sein chronischer Gewaltkonflikt über ein Jahrzehnt ignoriert. Nur so konnte sich Afghanistan zu einem Zentrum regionaler Instabilität und des Gewaltexports entwickeln. Der Kaschmirkonflikt wird seit langem von der westlichen Außenpolitik vernachlässigt, um die Beziehungen zu Indien nicht zu gefährden. Der Palästinakonflikt wurde nur halbherzig behandelt, um Israel keine Schwierigkeiten zu bereiten. Auch die russischen Menschenrechtsverletzungen in Tschetschenien und andere Konfliktpunkte in Gebieten der ehemaligen Sowjetunion werden von westlichen Regierungen mit großer Zurückhaltung behandelt, um Moskau nicht zu irritieren. In solchen Fällen wäre politischer Druck angebracht, um beispielsweise von Indien die Respektierung der Menschenrechte in Kaschmir und einen Dialog mit den Kaschmiris, von Israel das Ende der völkerrechtswidrigen Besetzung der Westbank und die Räumung der ebenfalls illegalen Siedlungen zu verlangen – und beides auch durchzusetzen. Insbesondere im letzteren Falle stellt sich die Frage, ob ein Durchbrechen der Gewaltspirale beider Seiten nicht nur durch die Oktroyierung einer gerechten und nachhaltigen Friedensregelung von außen (durch die USA und die EU im Rahmen der UNO) möglich ist, die auch gegen Widerstände von Israelis und Palästinensern durchgesetzt werden müsste. Hier besteht ein offensichtlicher Widerspruch zwischen konstruktiver Konfliktbearbeitung und der taktischen Rücksichtnahme auf befreundete Regierungen. Wenn aktive Gewalt- und Terrorismusprävention tatsächlich zur außenpolitischen Priorität werden soll, setzt dies die tatsächliche Lösung – und nicht nur das diplomatische Management – der Schlüsselkonflikte voraus. Ein erster Schritt wären internationale Beobachter, ein zweiter die unparteiliche Durchsetzung allgemeingültiger Rechtsprinzipien nach den gleichen Maßstäben und nicht nach politischen Opportunitäten. Solche Maßnahmen würden in der islamische Welt ein glaubwürdiges Symbol liefern und zeigen, dass der Westen die UNO und das Völkerrecht nicht nur zur Wahrung der eigenen Interessen oder seiner Verbündeten einzusetzen bereit ist, sondern auch zum Schutz von Muslimen. Außerdem müsste der Westen das Verhältnis zur befreundeten Regierung in Saudi Arabien überprüfen, die seit Jahren islamistische Bewegungen in diversen Ländern unterstützt und international vernetzt. Die westliche Politik zur Lösung von Regionalkonflikten muss einen langen Atem haben sowie auf vorsichtige und kluge Einmischung ausgerichtet sein. Nicht alle Konflikte sind an jedem Punkt des Konfliktverlaufs immer lösbar. Häufig wäre bereits viel gewonnen, die eigene Politik zuerst einmal langfristig in eine Richtung umzuorientieren, die Konflikte nicht noch eskaliert oder weiter verkompliziert. Verstärkte Zurückhaltung bei Rüstungsexporten, wirksame Mechanismen zur Kontrolle von Geldwäsche, stabilisierende Maßnahmen für lokale Märkte und eine sorgfältige Überprüfung sozialschädlicher Strukturanpassungsprogramme wären Beispiele. Empfehlungen:
Dialoge der Gesellschaften Interkulturelle Dialoge können einen wichtigen Beitrag zur präventiven Gewaltbekämpfung im Nord-Süd-Kontext (hier: zwischen dem Westen und dem islamischen Kulturkreis) leisten. Es wäre allerdings dringend ratsam, solche Dialoge nicht nur zu proklamieren, sondern selbst ernsthaft zu führen. Bedenklich ist, dass Programme des interkulturellen Dialoges in den letzten Jahren eher ausgedünnt statt verstärkt wurden. Interkulturelle Dialoge müssen aus dem Ghetto der interreligiösen Gespräche befreit und in gleicher Augenhöhe zur Diskussion konkreter Konfliktpunkte stattfinden. Eine Diskurskultur der Belehrung des Gegenübers und kultureller Hochmut führt zu weiterer Verhärtung. Der Dialog kann als kurzfristige Maßnahme medienwirksamer Auftritte allein keinen Erfolg haben. Er sollte sich vielmehr am deutsch-französischen, deutsch-israelischen und deutsch-polnischen Versöhnungsprozess orientieren, indem er als Dialog der Gesellschaften angelegt wird. Gelegentliche Konferenzen prominenter Persönlichkeiten sind sinnvoll, greifen aber viel zu kurz. Nötig sind konkrete, dauerhafte Kooperationsprojekte, Austauschprogramme auf allen gesellschaftlichen Ebenen, intensive Diskussionsprozesse über die eigenen Versäumnisse auf beiden Seiten. Letztlich besteht aber die Voraussetzung jedes erfolgreichen Dialoges darin, ihn in wechselseitigem Respekt und zwischen Gleichen zu führen – eine Bedingung, die im westlich-islamischen Dialog noch lange nicht erfüllt ist. 2. Entwicklungspolitik als strategische Dimension zukunftsfähiger Außen- und Weltinnenpolitik Internationale Beziehungen und kooperative Weltinnenpolitik erfordern in Zukunft die Überwindung der klassischen Trennung der Politikfelder Außen-, Sicherheits-, Entwicklungs-, Außenwirtschafts-, Finanz- und Umweltpolitik. Kooperative Weltinnenpolitik ist ohne oder gegen die Länder jenseits von G-8 und G-20 unmöglich. Die Außen- und Entwicklungspolitik können die globalen Probleme, auch das der politischen Gewalt, nicht alleine lösen, sondern haben nur gemeinsam eine Chance auf dauerhafte Wirksamkeit. In diesem Rahmen muss auch die Entwicklungspolitik zu einem zentralen Baustein der Gestaltung der Außenbeziehungen und von Global Governance weiterentwickelt werden. Sie verfügt über strategische Ressourcen und Pioniererfahrungen: ihre globalen Netzwerke, weltweiten Kooperationserfahrungen, ihre vergleichsweise dichten Beziehungen zu Ländern, die bisher in der Weltpolitik nicht interessierten, grenzüberschreitend gewachsene Vertrauensbeziehungen und die in der entwicklungspolitischen „Gemeinde“ verankerten globalen und interkulturellen Sichtweisen und Handlungskompetenzen sind von großer Bedeutung, wenn Weltinnenpolitik gelingen soll. Außen- und Entwicklungspolitik können in Bezug auf den Umgang mit internationaler Gewalt und Terrorismus nur im Tandem erfolgreich sein. Von der klassischen Entwicklungspolitik zur globalen Strukturpolitik: Entwicklungspolitik kann Beiträge zum Wiederaufbau Afghanistans leisten. Sie muss wie die Außenpolitik insgesamt ihre Strategie gegenüber den islamischen Ländern überdenken. Es gilt neue Konzepte zu entwickeln, um den Staatenzerfall zu verhindern. Die Entwicklungspolitik kann keine kurzfristigen Lösungen zur Bekämpfung des globalen Terrorismus anbieten. Doch die Bundesregierung verfügt mit ihrem Konzept von „Entwicklungspolitik als globaler Strukturpolitik“ über ein zukunftsweisendes zukunftsweisendes Leitbild, das in längerer Perspektive Antworten auf einige Kernprobleme der Weltpolitik geben kann, ohne deren Überwindung die Austrocknung von Gewaltmilieus in der Weltgesellschaft und eine kooperative Weltpolitik chancenlos sind. Damit die konzeptionelle Neuorientierung politisch wirksam werden kann, müssen sämtliche außenpolitisch relevanten Agenturen der Regierung (AA, BMZ, BMVg, BMF) zu einer integrierten Politik der Beeinflussung der globalen Strukturen zusammenfinden. In diesem Rahmen muss die Entwicklungspolitik als integraler Teil der Außenbeziehungen politisch aufgewertet werden und über hinreichend Mittel verfügen. Globale Strukturpolitik zielt auf die Beeinflussung von fünf Dimensionen ab:
Empfehlungen:
3. Weltinnenrecht als Grundlage von Weltinnenpolitik Die Anschläge des 11. September, der transnationale Terrorismus und das Phänomen der Privatisierung von Gewalt verweisen auf die Grenzen nationalen Rechts (in einer entgrenzten Welt) und des klassischen Völkerrechts (als Vertragssystem zwischen Staaten). Kooperative Weltinnenpolitik ist auf die Herausbildung eines Weltinnenrechts angewiesen, das zunehmend auch Individuen mit Rechten ausstattet. Auch die Geschichte der Nationalstaaten lehrt, dass Recht ein zentrales Instrument zur Zivilisierung von Macht und die Grundlage von Demokratie ist. Ansatzpunkte, wie die bestehenden Formen des Menschenrechtsschutzes auf regionaler Ebene (Europa, Amerika) und andere Ansatzpunkte globaler Verrechtlichung (wie die UN-Tribunale zu Jugoslawien und Ruanda, der Streitschlichtungsmechanismen der WTO, Konventionen im Umwelt- oder auch Abrüstungsbereich, Umwelt- und Sozialstandards für Multinationale Unternehmen) müssen sukzessive zu einer globalen Rechtsordnung weiterentwickelt werden. Globale Sicherheitspolitik kann nur durch globale Verrechtlichung Legitimation gewinnen:
Nationale Rechtsstaatlichkeit schützen Globale Verrechtlichung baut auf nationaler Rechtsstaatlichkeit auf. Es beunruhigt daher, dass nach dem 11. September in vielen westlichen Ländern eine Renaissance des Sicherheitsstaates, die Beschneidung von Bürger- und Freiheitsrechten sowie die Verschärfung von Ausländerrechten zu beobachten sind. Angesehene US-amerikanische Medien diskutierten nach den Terroranschlägen die Anwendung von Folter oder die Abschiebung von verdächtigen Personen in befreundete Folterstaaten, um sie dort zum Reden zu bringen. Mehr als 1000 verdächtige Ausländer, vor allem arabischer Herkunft, wurden nach dem 11. September in den USA inhaftiert, ohne dass gegen sie Anklage erhoben wurde. Auch in Großbritannien sollen Ausländer, wenn sie terroristischer Verbindungen verdächtig werden, beliebig lange festgehalten werden können, wenn der Innenminister diese Verfügung alle sechs Monate bestätigt. Ein solches Vorgehen steht in krassem Widerspruch zu rechtsstaatlichen Prinzipien und zur Europäischen Menschenrechtskonvention. In Deutschland ist die Bereitschaft ebenfalls groß, im Namen der Terrorbekämpfung Freiheitsrechte einzuschränken. Erinnerungswürdig ist die Mahnung von Benjamin Franklin, einem der Gründerväter der Vereinigten Staaten, dass wer die Freiheit aufgibt, um Sicherheit zu gewinnen, am Ende beides verlieren wird. Empfehlungen:
4. Kooperative Gestaltungsmacht Europa statt „luxuriöses Protektorat“ Welche Rolle soll und kann die EU in der Weltinnenpolitik des 21. Jahrhunderts spielen? Die Ereignisse des 11. September haben zunächst die Schwächen der noch jungen EU-Außenpolitik offengelegt: Vielstimmigkeit, verschlungene Entscheidungswege, fehlende Gestaltungskraft und eine „Renaissance der Hauptstädte“ bestimmten das Bild. Vor allem London, Berlin und Paris kämpften darum, ihr jeweiliges Gewicht in der Weltordnung des 21. Jahrhunderts zu erhöhen und zu bevorzugten Partnern der USA zu werden. Sie schwächten damit das Projekt einer gemeinsamen EU-Außenpolitik. In den Wochen nach dem 11. September standen die Zeichen in der Weltpolitik in Richtung eines multilateral gestützten US-Unilateralismus. Die EU sollte diesem Trend gegensteuern. Dazu muss sie ihr weltpolitisches Gewicht gemeinsam und offensiver zur Geltung bringen. Die Alternative dazu wäre eine EU, die sich in der Weltpolitik, wie Egon Bahr formulierte, als subalterner Partner in einem „luxuriösen Protektorat“ mit „großzügiger Mitbestimmung“ unter US-amerikanischer Hegemonie einrichtete. Europäische Beiträge zur Weltinnenpolitik Die EU sollte der Versuchung widerstehen, eine (kleine) globale Hegemonialmacht werden und etwa militärisch mit den USA gleichziehen zu wollen. Weltinnenpolitik wird zwar nicht ohne an globales Recht gebundene militärische Kapazitäten auskommen. Doch die originären Beiträge der EU zu einem Prozess der Zivilisierung der Weltpolitik sowie die notwendigen Innovationen, die einen Übergang von der Weltpolitik des 19. und 20. Jahrhunderts zu einer Weltinnenpolitik des 21. Jahrhunderts ermöglichen, liegen jenseits des Militärischen:
Empfehlungen:
Autoren: Dr. Brigitte Hamm, Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Entwicklung und Frieden (INEF) der Gerhard-Mercator-Universität Duisburg Mitunterzeichner: Prof. Dr. Jörg Calließ, Studienleiter an der Evangelischen Akademie Loccum, Honorar- Professor am Historischen Seminar der Technischen Universität Braunschweig
Quelle: Brigitte Hamm, Jochen Hippler, Dirk Messner, Christoph Weller;
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