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Jochen Hippler US-Dominanz und Unilateralismus im internationalen System -
“We continue to reserve our sovereign right to take military action against Iraq alone or in a coalition of the willing.”
1. Das Problem des Unilateralismus im internationalen System 1.1. Global Governance und Multilateralismus: begriffliche Anmerkungen Das Politikkonzept von Global Governance wurde als Bearbeitungs- und Lösungsmechanismus für weltweite Probleme und deren regionale Ausprägungen und Auswirkungen entwickelt. Fragen wie die globale Erwärmung und der Klimawandel insgesamt, das Völkerrecht als Mittel und Ziel, die Überwindung der Probleme von Entwicklung und Verschuldung der Dritten Welt oder die Schaffung einer dauerhaften und funktionierenden Friedensordnung sind im rein nationalen Rahmen nicht zu bewältigen. Sie erfordern das formelle, halb- und informelle Zusammenwirken zahlreicher Regierungen und nicht-staatlicher Akteure. Die Globalisierungsprozesse der letzten Jahrzehnte und die dadurch verstärkten Fragen der Handlungsfähigkeit von Nationalstaaten in wichtigen Kernbereichen der Wirtschafts- und Finanzpolitik samt den davon abhängigen Politikfeldern (etwa in der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik) haben diese Notwendigkeit noch zugespitzt (Messner/Nuscheler, 2003; Nuscheler/Messner 1996: 12-36; Nuscheler 2000: 301-318). Dies bedeutet jedoch nicht, dass Global Governance überall nachdrücklich vertreten oder auch nur akzeptiert würde. Es bedeutet auch nicht, dass, was nötig wäre, auch immer möglich ist. Global Governance betrachtet die Weltprobleme sinnvollerweise aus einer globalen Perspektive – schon dadurch, dass sie diese als solche akzeptiert und nicht allein aus lokaler und regionaler Perspektive wahrnimmt. Dies eröffnet allerdings unvermeidbar das Problem sehr unterschiedlicher nationaler, regionaler oder lokaler Interessen, die nicht immer und automatisch mit den globalen Erfordernissen übereinstimmen müssen. Die Frage eines Steigens des Meeresspiegels beispielsweise ist für Bangla Desh oder kleinere Inselstaaten des Pazifik von ganz anderer Gewichtung als für Bolivien, Nepal oder die Schweiz. Das Problem fossiler Brennstoffe wird sich in primär Erdöl exportierenden Ländern anders darstellen als dort, wo eine Volkswirtschaft stark von der Autoproduktion abhängt oder in Ländern, die beides importieren müssen. Und auch Fragen wie die Armutsbekämpfung oder Überschuldung können in Europa, Afrika oder Südostasien durchaus unterschiedlich betrachtet werden. Globale Probleme sind also heute oft nur noch global lösbar – aber die wichtigsten Akteure sind weiterhin nicht selbst global, sondern meist national oder regional verankert. Sie müssen deshalb ihre wahrgenommenen Eigeninteressen mit den globalen Erfordernissen zur Deckung bringen oder verknüpfen, um konstruktiv an Global Governance mitwirken zu können. Dabei gibt es immer wieder Fälle und Situationen, bei denen dies nicht gelingt und oft nicht gelingen kann, weil langfristige globale Interessen und die kurz- und mittelfristigen des eigenen Landes oder Unternehmens sich diametral gegenüberstehen. Ein Appell, dass die Berücksichtigung globaler Notwendigkeiten „langfristig“ auch den nationalen Interessen diene, mag dann zutreffen oder auch nicht – ist aber nicht notwendigerweise hilfreich: Wenige Akteure richten ihre Politiken an Jahrzehnte oder Jahrhunderte umfassenden Zukunftsnotwendigkeiten aus, wenn sie in der Zwischenzeit einen hohen wirtschaftlichen Preis dafür zahlen müssten. Globale Langfristigkeit ist oft zu abstrakt und weit entfernt, um handlungsleitend zu sein. Dieses Problem einer breiten Differenzierung von Interessen, gerade bei globalen Fragen, erschwert die Konstituierung einer Architektur von Global Governance, ohne sie prinzipiell zu verhindern. Damit verbunden, aber doch zu unterscheiden, ist das Problem internationaler Asymmetrien der Macht. Internationale Politik hat durchaus etwas mit Problemlösung zu tun, zumindest in Teilbereichen. Aber zentral für ihre Strukturierung sind die Machtbeziehungen zwischen den Akteuren, seien diese staatlich oder nichtstaatlich verfasst. Nach Ende des Kalten Krieges ist das internationale System von ausgeprägt unipolarem Charakter – zwar nicht auf Dauer, aber zumindest für eine oder zwei Generationen. Die USA als einzig verbliebene Supermacht verfügen heute mit Abstand über die größten Machtpotenziale, vor allem auf militärischem und militärtechnologischem Gebiet, aber auch politisch, ökonomisch und kulturell. Gegengewichte sind nur in Ansätzen zu erkennen, und es wird mindestens zwei Jahrzehnte dauern, bis sich dieses grundlegend ändert. Bis dahin verfügen die USA allein durch ihr Gewicht über eine dominierende Machtposition im internationalen System, was durch eine zielgerichtete und selbstbewusste Machtpolitik noch forciert wird. Auch die zu beobachtende Militarisierung internationaler Konfliktbearbeitung muss der mit weitem Abstand stärksten Militärmacht weitere Positionsvorteile verschaffen. (Hippler 2003a) Für eine Politik des Multilateralismus und der Entwicklung von Global Governance entstehen so zahlreiche Probleme: etwa die Frage, ob diese Machtkonstellation mit der resultierenden Versuchung des Unilateralismus Global Governance nicht zum Scheitern bringen kann oder wird, und – falls dies vermeidbar wäre – ob die einseitige Machtstruktur eine entstehende Architektur von Global Governance nicht so prägen muss, dass sie zum zusätzlichen Instrument des Hegemons oder auf eine Weise deformiert wird, dass sie ihren Sinn verliert. In diesem Zusammenhang müssen die verknüpften Begriffe und Konzepte klar abgegrenzt und aufeinander bezogen werden: Eine unipolare Grundstruktur des internationalen Systems resultiert vor allem aus den eindeutigen Machtverhältnissen mit ihren jeweiligen Dimensionen militärischer, ökonomischer, politischer und kultureller Art. Ein unipolares System bedeutet dabei nicht automatisch auch eine unilaterale Politik des Hegemons, da eine bestehende Dominanzposition noch nicht determiniert, auf welche Art und mit welchen Instrumenten und Mechanismen die Machtposition zur Geltung gebracht wird. Eine beherrschende Machtposition kann ja eher offensiv, rücksichtslos und mit „harten“ Mitteln (etwa militärisch, durch Zwang, Einschüchterung, und auf unilaterale Weise) umgesetzt werden, oder eher integrativ, vor allem durch „weiche“ Instrumente (durch kulturelle oder politische Hegemonie, die aufgrund des eigenen Gewichts zur Durchsetzung der eigenen Interessen bereits ausreicht; durch eher diplomatische, kooperative und multilaterale Mittel, also „soft power“). Dieses Spektrum der Projektion einer dominierenden Machtposition zwischen den beiden Polen imperialer und integrativer Machtentfaltung verdeutlicht das folgende Schaubild. (die beiden Schaubilder finden sich nur in der Printversion; JH) Es ist durchaus möglich, beherrschende Macht auch in multilateraler Form zur Geltung zu bringen – entweder in bewusster „Selbsteinhegung“ oder in taktischer Absicht. Allerdings besteht trotzdem ein Zusammenhang von Unipolarität und Unilateralismus: Eine unipolare Machtstruktur lädt den Hegemon zu unilateraler Politik ein, da sie einerseits die Möglichkeit zu ihr stärkt und sie zu einer realistischen Option werden lässt, und zugleich die Anreize oder Notwendigkeit multilateraler Integration vermindert. Unipolarität macht Unilateralismus daher wahrscheinlicher, aber nicht unvermeidbar. Zweifellos wird aber multilaterale Politik durch eine unipolare Systemstruktur geprägt oder zumindest stark beeinflusst. Die Politikvarianten im Spektrum des Multilateralismus werden in unipolaren Systemen tendenziell von seinen kooperativen zu imperialen Ausprägungen verschoben. Das folgende Schaubild illustriert die Grundstruktur des internationalen Systems in Abhängigkeit von den beiden Faktoren Uni- oder Multilateralismus und Polarität: Unilaterale Politik und Unipolarität können sich sehr verschieden auswirken – je nachdem, wie der jeweils andere Faktor ausgeprägt ist; und je nach Anzahl der Machtzentren beeinflussen Unilateralismus oder Multilateralismus das internationale System auf sehr unterschiedliche Weise. (die beiden Schaubilder finden sich nur in der Printversion; JH) Multilateralismus seinerseits stellt für Global Governance eine Voraussetzung dar, eine notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung, was impliziert, dass beide nicht identisch sein können. Ohne Multilateralismus kann es Global Governance nicht geben, aber nicht jede Form des Multilateralismus dient automatisch Global Governance, wenn dies mehr als eine Addition technischer Mechanismen sein soll. Dieser Tatbestand verweist auf ein Spannungselement im Global Governance-Begriff: Verregelte Mehrebenenpolitik von Regierungen, Privatsektor und Nichtregierungsorganisationen kann von ihrer Grundstruktur sowohl gleichberechtigt-kooperativ, als auch machtpolitisch-hierarchisch oder gar hegemonial oder imperial ausgelegt sein. All dies wäre multilateral – aber trifft der Begriff des Global Governance in allen Fällen zu? 1.2. Unilateralismus in der US-Außenpolitik Die US-amerikanische Außenpolitik bewegt sich zumindest seit dem Ersten Weltkrieg immer in einem Spannungsfeld von Multi- und Unilateralismus. Insofern ist die unilaterale Politik der Bush-Administration kein Bruch der Tradition, sondern nur die besondere Betonung eines der beiden grundlegenden Politikansätze der US-Außenpolitik. Wichtig ist allerdings, dass in der praktischen Politik Washingtons kaum jemals der Uni- oder Multilateralismus in reiner Form vorherrschte, sondern es immer nur Akzentverschiebungen zwischen beiden gab. Zutreffenderweise formulierte Steven Metz in einer Studie für das US Army War College: „During the Cold War, US foreign and national security policy was never purely isolationist or globalist, but reflected a shifting balance between the two. Today, the appropriate mix is again the subject of debate.” (Metz 1994: 3) US-Außenpolitik war fast immer zu pragmatisch und zielorientiert, um vom Streben nach ideologischer Reinheit in dieser Frage beherrscht zu werden. Das Mischungsverhältnis zwischen einseitiger und multilateraler Politik mochte wechseln, aber beide Politikstränge existierten und existieren bis heute nebeneinander, oft in harmonischer Ergänzung zur Verfolgung der eigenen Interessen, gelegentlich im Konflikt zueinander. Auf diese Weise waren die USA häufig die Vorreiter multilateraler Arrangements (etwa bei der Gründung von Völkerbund, UNO und NATO), andererseits neigten sie ebenso häufig zur Blockade, Schwächung oder Ignorierung multilateraler Mechanismen (etwa bei der Weigerung, dem selbst vorgeschlagenen Völkerbund auch beizutreten, den zahlreichen militärischen Interventionen in Lateinamerika und anderswo, oder bei militärtechnologischen Schlüsselentscheidungen, etwa dem Nationalen Raketenabwehrsystem, das bi- und multilateralen Abrüstungs- und Rüstungskontrollversuchen schweren Schaden zufügte). Der gemeinsame Nenner von uni- und multilateraler Politik bestand häufig darin, multilaterale Mechanismen für unilaterale Ziele zu nutzen, also multilaterale Politik für die nationalen Interessen zu instrumentalisieren. Solange dies gelang, war auch von konsequenten Unilateralisten in Washington wenig gegen multilaterale Mechanismen einzuwenden. Die USA sind bereits seit dem Ersten Weltkrieg eine Weltmacht, seit dem Zweiten eine „Supermacht“. In der Zeit der Bi-Polarität waren sie allerdings auf Verbündete stärker angewiesen als in der heutigen Phase der Uni-Polarität. Die Sowjetunion war durch uni-laterale Macht allein nicht zu bezwingen, ihr „Zurückrollen“ oder ihre „Eindämmung“ basierte außer auf der eigenen wirtschaftlichen und militärischen Macht auf dem Aufbau eines umfassenden Systems von Partnern und Verbündeten, die dieses Interesse teilten und sich von der Kooperation mit den USA Vorteile versprachen. In bi- oder multilateralen Systemen können Völkerrecht und andere Regelmechanismen, können multilaterale Politikansätze notwendig sein, Konflikte einzuhegen und zu regulieren. Auf diese Weise vermögen sie unter bestimmten Bedingungen den nationalen Eigeninteressen zu dienen, indem sie etwa Risiken vermindern oder zumindest berechenbarer machen. Multilaterale und kooperative Politikformen sind in komplexen bi- und multilateralen Kontexten sinnvoll, weil sie die Organisierung des eigenen „Lagers“ gegen den Gegner erlauben und ihn so schwächen sollen, zugleich aber den Antagonismus zu dem oder den Gegnern teilweise unter Kontrolle halten. Da keine Seite der anderen ihre Eigeninteressen als allgemeine Regel aufzuoktroyieren vermag, bleibt kaum etwas anderes, als solche Regeln multilateral auszuhandeln und völkerrechtlich zu kodifizieren. Nach dem Ende des Kalten Krieges sind die globalen Machtverhältnisse vorläufig geklärt. Die USA haben eine beherrschende Machtstellung im internationalen System erreicht, die von keinem anderen Akteur infrage gestellt werden kann. Damit werden der Anreiz und die Notwendigkeit für Kooperation und Multilateralismus vermindert. Multilateralismus, Völkerrecht und andere Formen der Selbsteinbindung erscheinen so weniger als Chance kooperativer Problemeinhegung und Problemlösung, sondern als Hindernis eigener Interessendurchsetzung und Machtentfaltung. In der US-Außenpolitik wird so die alte, unilaterale Politikströmung gestärkt, da ihre Plausibilität und ihr Realitätsbezug gestiegen sind. Unilateralismus – nicht in Reinform, sondern als Grundtendenz – ist heute zu einer realistischen Option US-amerikanischer Politik geworden, während dies früher nur in Ansätzen und Teilbereichen (etwa bezogen auf Mittelamerika und die Karibik) der Fall war. Dieser Tatbestand bedeutet zweierlei nicht: Einmal lässt sich nicht bestreiten, dass es weithin Anreize zu multilateralen Verhaltensweisen und Politikinitiativen geben, und dass die US-Regierung auch zukünftig multilaterale Aktivitäten entfalten wird. Zweitens bedeutet die Argumentation auch nicht, dass die USA als solche das Problem wären, dass es etwa an deren spezifischem Charakter oder den Besonderheiten ihrer Außenpolitik läge. Steven Holloway bringt den Tatbestand rückblickend auf den Punkt: „Great powers relied on their own power advantage; minor powers relied on law and international organization. Put simply, great powers tended to be unilateralist, small and medium powers multilateralist.” (Holloway 2000: 364) Und die USA sind heute nicht nur eine große Macht, sondern die einzige Weltmacht. Tatsächlich handelt es sich bei unserem Problem nicht um die US-Politik also solche, sondern um die Struktur der internationalen Beziehungen: Einseitige, überwältigende Dominanz lädt zu unilateralen Maßnahmen, imperialem Verhalten und Arroganz ein – unabhängig davon, wer eine solche Machtposition innehat. Würde ein anderes Land im gleichen Maße dominieren, wären kaum andere Verhaltensweisen zu erwarten, wie viele historische Erfahrungen nahe legen. Dies ändert allerdings nichts daran, dass gerade diese einseitige Machtverteilung heute eines der Schlüsselprobleme im internationalen System darstellt – und dass die USA zurzeit der Staat sind, der sich der Dominanz erfreut, ihre Chancen nutzt und ihren Versuchungen erliegt.
Der Begriff des Unilateralismus ist vielschichtiger und komplexer, als er an der Oberfläche erscheint. Impliziert er eine allgemeine Grundeinstellung, eine systematisierte politische Konzeption oder eine materielle Politik? Ein Verständnis des Begriffs kann nur gelingen, wenn es sich von einer schlichten Kontrastierung zum „Multilateralismus“ löst. Das Spannungsverhältnis zwischen Uni- und Multilateralismus wird kaum jemals prinzipiell zugunsten einer der beiden Pole aufgelöst. Es beinhaltet sehr unterschiedliche Ebenen: 1. eine ideologische oder konzeptionelle Grunddisposition zu Kooperation bzw. eigenständigem Handeln; 2. die Definition der eigenen Interessen, die man als im Gegensatz oder als komplementär oder eingebettet in fremde Interessen betrachten kann; 3. den Grad an Kompromissbereitschaft oder Kompromisslosigkeit gegenüber anderen Akteuren; 4. das Verhältnis von uni- oder multilateraler Rhetorik zur praktischen Politik; 5. den tatsächlichen Handlungsspielraum für unilaterale Politik, also die Fähigkeit, eine solche überhaupt betreiben und dauerhaft durchhalten zu können; 6. die Einbindung in internationale Organisationen, Regime oder Mechanismen, und der taktische oder strategische Charakter dieser Einbindung. Bezogen auf alle diese Punkte ist offensichtlich, dass sie kaum jemals vollständig nach einer Seite hin entschieden werden können – so wird der „Grad an Kompromissbereitschaft oder Kompromisslosigkeit“ kaum jemals bei Null oder bei hundert Prozent liegen. Es ist darüber hinaus durchaus möglich und wahrscheinlich, dass eine Regierung auf die unterschiedlichen Punkte bezogen sehr unterschiedliche Akzente setzt, etwa nicht über die realen Machtmittel einer unilateralen Politik verfügt, aber trotzdem eine solche anstrebt, oder eine multilaterale Grundkonzeption vertritt, die durch die Zwänge der eigenen Interessen relativiert wird. Deshalb wird es kaum jemals zu einer lupenrein unilateralen oder bedingungslos multilateralen Politik kommen. Bezogen auf die Politik der Bush-Administration fällt auf, dass sie als Gesamtheit – was unterschiedliche Sichtweisen, etwa zwischen Außenminister Powell einerseits und Vizepräsident Cheney bzw. Verteidigungsminister Rumsfeld andererseits nicht ausschließt - bei jedem dieser Punkte zu unilateraler Politik neigt: Gerade der Irakkrieg hat deutlich demonstriert, dass die politische Grundorientierung, die schmale Definition der eigenen Interessen, die Kompromisslosigkeit im diplomatischen Verkehr, alle eine eher unilaterale Ausrichtung begünstigen, und dass der reale Handlungsspielraum zu ihrer Umsetzung so groß wie die Rücksicht auf internationale Organisationen gering war. Dies steht in deutlichem Gegensatz zur US-Politik in den beiden ersten Jahren der Clinton-Administration, die mit dezidiert multilateralen Vorstellungen ins Amt kam und diese erst nach dem Debakel in Somalia ins Gegenteil verkehrte.
Nun ist allerdings auch die Bush-Administration nicht per se gegen Multilateralismus. Im Gegenteil: Wenn die US-Regierung ihre wahrgenommenen Eigeninteressen mit Zustimmung oder durch Kooperation mit der internationalen Gemeinschaft erfolgreich durchsetzen kann, wird man dies in der Regel auch versuchen. Gegen einen Multilateralismus kann ja so lange selbst von Seiten eingefleischter Unilateralisten nichts einzuwenden sein, wie er den eigenen Interessen dient. Deshalb kann die Bewertung der Frage von Multi- versus Unilateralismus nicht nur an diesen beiden Polen vorgenommen werden (als würde sich beides diametral entgegenstehen und man müsste nur bewerten, ob eine Maßnahme multi- oder unilateral ist). Eine zweite Dimension ist von hoher Bedeutung: Erfolgen multilaterale Maßnahmen zwischen prinzipiell Gleichen, wobei jede Seite prinzipiell ihre Sichtweisen und Interessen einbringen kann – oder nutzt eine Hegemon seine Machtstellung, um andere zur Gefolgschaft zu nötigen und seine unilaterale Sicht multilateral zu verhüllen oder durchzusetzen? Genauso, wie gefälschte Wahlen zwar immer noch Wahlen sind, aber den Willen der Wählerschaft nicht zum Ausdruck bringen, können formale Mechanismen des Multilateralismus existieren, ohne multilaterale Substanz zu haben. Ein solcher instrumenteller Multilateralismus stellt unter Umständen kaum mehr dar, als eine weitere Dominanzform des Hegemons. Die Frage von Multilateralismus versus Unilateralismus ist also nicht bi-polar strukturiert, sondern graduell über ein Kontinuum. Vereinfacht lassen sich folgende Dimensionen feststellen: 1. „kooperativer Multilateralismus“ zur Lösung gemeinsamer (ggf. auch globaler) Probleme zwischen prinzipiell Gleichen; 2. „selektiver Multilateralismus“, also ein Multilateralismus á-la-carte, bei dem kooperativer Multilateralismus punktuell oder auf einzelnen Politikfeldern angewandt wird, wenn dies den unilateral definierten Eigeninteressen mehr nutzt als unilaterale Praktiken; 3. „imperialer Multilateralismus“, bei dem die Form des Multilateralismus teilweise oder zum Schein gewahrt wird, multilaterale Mechanismen aber vor allem zu Dominanzzwecken eingesetzt werden und die „Kooperation“ unilaterale Machtverhältnisse und Politiken maskiert. Hierbei geht es um die Instrumentalisierung multilateraler Mechanismen zur Durchsetzung eigener Machtpolitik; 4. „regionaler Unilateralismus“, bei dem in bestimmten Regionen oder in Bezug auf bestimmte Länder unilateral agiert wird (historisch etwa in Mittelamerika und der Karibik), während in anderen Regionen stärker multilaterale Politikformen angewandt werden (z.B. bezüglich Westeuropas); 5. „reiner Unilateralismus“, bei dem multilaterale Mechanismen ignoriert oder außerhalb solcher Mechanismen agiert wird, ohne diese bewusst schädigen zu wollen; und 6. „offensiver Unilateralismus“, bei dem multilaterale Mechanismen gezielt untergraben, geschwächt oder sabotiert werden, weil man sie für bestimmte eigene Politiken als störend oder als eine prinzipielle Einschränkung der eigenen Handlungsfreiheit empfindet. Es ist offensichtlich, dass ein pauschaler Vorwurf an die USA (oder eine andere Regierung), sie handelten „unilateral“, zu kurz greift und die komplexen Politikprozesse missversteht. Tatsächlich ist die Politik Washingtons nicht erst seit dem Ende des Kalten Krieges und dem Antritt der Bush-Administration imperial angelegt – aber nicht automatisch und immer unilateral. Es handelt sich vielmehr um eine flexible Anwendung der Punkte 2. – 6. des skizzierten Spektrums: Je nach Nutzen wird mal das eine, dann ein anderes Instrument der Interessenpolitik betont. Es handelt sich also um einen flexiblen, selektiven Unilateralismus, der multilaterale Elemente und Politiken selbstverständlich beinhaltet, wenn diese den Eigeninteressen dienen. Innerhalb dieses Politikmix hat sich das Schwergewicht allerdings deutlich in Richtung der höheren Hausnummern verschoben.
2.1. Beispiele unilateraler Akzentsetzung in der US-amerikanischen Außenpolitik Betrachten wir einige Beispiele (Schade 2003). Washington drängt zunehmend auf die strafrechtliche Aburteilung bestimmter Verbrechen (z.B. Völkermord) durch internationale Gerichtshöfe in bestimmten Konflikten, etwa auf dem Balkan. Auch in Bezug auf Saddam Hussein wurde dies in den USA diskutiert. Zugleich allerdings haben sie die Einrichtung des Internationalen Strafgerichtshofs massiv hintertrieben, eine Zuständigkeit für US-Militärpersonal prinzipiell ausgeschlossen und zahlreiche Regierungen unter starken Druck gesetzt, den Strafgerichtshof ebenfalls abzulehnen. Internationale Regelungen sollen in diesem Fall nur dann gelten, wenn es Washington genehm ist – und man selbst denkt nicht daran, sich den selben Mechanismen zu unterwerfen, die man Schwächeren aufzwingt. Die USA betreiben ebenfalls eine Politik, wichtige internationale Umweltregime zu untergraben oder zu sabotieren, etwa durch ihre Blockadehaltung gegenüber dem Kyoto-Protokoll zur Klimapolitik. Hier ist man lange der Doppelstrategie gefolgt, innerhalb des Verhandlungsmechanismus jede mögliche Verwässerung durchzusetzen, um trotzdem die Gesamtergebnisse abzulehnen und dem Protokoll fernzubleiben. Diese doppelbödige Position hat sich inzwischen noch verhärtet. Zu Kyoto erklärte US-Präsident Bush kurz und bündig: „I will not accept a plan that will harm our economy and hurt our workers.“ (CNN, 29. März 2001) Gerade der wirtschaftliche Bereich ist ein Sektor, in dem die USA eine nachdrücklich unilaterale Politik verfolgen. Exemplarisch ist ihre Politik einseitiger Wirtschaftssanktionen gegen zahlreiche Länder. Ein Zusammenschluss von rund 650 US-Firmen, landwirtschaftlichen Vereinigungen und Industrie- und Handelskammern, die einseitigen US-Wirtschaftssanktionen kritisch eingestellt sind, „USA*Engage”, berichtet Ende der 90er Jahre: „The President's Export Council's latest report on sanctions lists 73 countries subjected to some form of unilateral U.S. sanction as of January 1997. The National Association of Manufacturers' reports that 60 U.S. laws and executive actions were enacted authorizing unilateral sanctions from 1993 through 1996. A Congressional Research Service report from January 1998 cites 125 measures authorizing U.S. unilateral economic sanctions targeting 30 countries.” (USA*Engage 1999; siehe auch: USA*Engage 2002) Bei dieser Politik einer verbreiteten Anwendung unilateraler Wirtschaftssanktionen (multilaterale Sanktionen etwa im Rahmen der UNO sind in diesen Zahlen nicht enthalten) handelt es sich nicht allein um einseitige Maßnahmen Washingtons, sondern diese stehen zugleich im Widerspruch zu Paragraph 32 der Charta über die Wirtschaftlichen und Sozialen Rechte und Pflichten der Staaten (beschlossen von der UNO-Generalversammlung im Dezember 1974 (United Nations, General Assembly 1974: 50) und einem Beschluss der UNO-Generalversammlung von 1989, in der alle Staaten aufgefordert wurden, sich einseitiger Wirtschaftssanktionen zu enthalten. In manchen Fällen ging der US-Kongress bei solchen Sanktionen sogar so weit, das eigene, nationale Recht dem Völkerrecht überzuordnen und beispielsweise Firmen dritter Staaten, die in anderen Staaten operieren, mit US-Sanktionen zu bedrohen – etwa französische Unternehmen, die in Kuba investieren. Die völkerrechtliche Fragwürdigkeit solcher Verfahren liegt auf der Hand. Im Dezember 2001 brachten die USA die Verhandlungen zur Stärkung der internationalen Biowaffenkonvention zum Scheitern. Dabei ging es vor allem um die Einrichtung verbindlicher Kontrollmechanismen: Während die Bush-Administration öffentlich sehr nachdrücklich auf die Gefahr einer Verbreitung von biologischen Waffen hinweist, und besonders deren möglichen Einsatz durch „Schurkenstaaten“ und Terrororganisationen betont, weigert sie sich kompromisslos, die eigenen Labore international überprüfen zu lassen – und bringt damit eine umfassende Überprüfung in allen Ländern zum Scheitern. Dies geschah trotz der Anthrax-Anschläge in den USA selbst, die die Notwendigkeit eines funktionierenden Verifikationsregimes eigentlich unterstrichen haben sollten. Als Gründe wurden unter anderem die „nationale Sicherheit der USA“ und wirtschaftliche Erwägungen angegeben. Es stellt sich natürlich die Frage, warum solche Gründe für die USA gelten sollten, für andere Länder aber nicht. Weitere Beispiele sind die Nicht-Ratifizierung des Internationalen Abkommens über Wirtschaftliche, Soziale und Kulturelle Rechte und anderer wichtiger Menschenrechtsvereinbarungen, etwa die Kinderrechtskonvention oder die Anti-Folter-Konvention. Die Liste der Fälle, in denen die USA – im übrigen seit Jahrzehnten, nicht erst seit Amtsantritt der Bush-Administration – internationale Vereinbarungen und Verträge entweder nicht unterschrieben, nicht ratifiziert, oder für sich selbst mit so vielen Einschränkungen versehen hat, dass sie bedeutungslos werden, könnte fast beliebig verlängert werden (Schade 2003). Dies gilt für Abkommen zum Umweltschutz, Rüstungs- und sicherheitspolitische Vereinbarungen, die Weiterentwicklung des Völkerrechts, soweit sie die eigene Handlungsfähigkeit einschränken könnte, den Bereich der Menschenrechte und anderes. In all diesen Bereichen besteht eine Tradition, das eigene Rechtssystem dem Völkerrecht überzuordnen, die nationalen Eigeninteressen auf eine enge Weise auszulegen und zum Maßstab einer Beteiligung am internationalen Rechtswesen zu machen, und sich internationalen Regelungen, Regimen und Organisationen gegenüber eher taktisch zu verhalten: Wenn man sich politische Vorteile verspricht, kooperiert man mit ihnen, sonst nicht, oder nur unter selbst definierten Einschränkungen.
Symptomatisch dafür ist der Umgang mit den Vereinten Nationen, die ja ein Schlüsselelement für eine Global Governance Architektur darstellen. Seitdem die USA im Zuge des Kalten Krieges und der Dekolonisierung ihren zuerst dominierenden Einfluss reduziert sahen, ging ihr Interesse an der Weltorganisation deutlich zurück. Indizien für diesen Tatbestand sind zu zahlreich, um sie aufzählen zu können – aber die chronischen Beitragsrückstände der USA an die Weltorganisation, die sie gelegentlich an den Rand der Handlungsfähigkeit brachten, dürfen als Beleg gelten. Illustrativ ist auch der Umgang mit der UNO im Rahmen der Irak-Krise. Einerseits betonte die Bush-Administration immer wieder die Notwendigkeit einer Einhaltung von UNO-Resolutionen (etwa der Resolution 1441) durch Bagdad, andererseits setzte man selbst nicht nur die UN-Inspekteure massiv unter Druck, zu den gewünschten Ergebnissen zu kommen, sondern auch den Sicherheitsrat. US-Präsident Bush stellte die UNO mehrfach vor die Alternative, sich der US-Position anzuschließen, oder „irrelevant“ zu werden. Auch die Tatsache, dass UNO-Resolutionen in anderen Zusammenhängen den USA ausgesprochen gleichgültig sind (etwa bezogen auf Israel oder die Türkei), deutet auf einen höchst selektiven Umgang mit den Beschlüssen der UNO: wenn im US-Interesse, werden sie stark in den Vordergrund gestellt, sonst ignoriert. Stephen Zunes wies Anfang 2003 auf diese Problematik hin: “There are over 90 UN Security Council resolutions currently being violated by countries other than Iraq. The United States has blocked the enforcement of the vast majority of these since they involve important U.S. allies such as Morocco, Israel, and Turkey. In addition, over the past thirty years, the United States has vetoed over 50 Security Council resolutions, more than all the vetoes by all other members of the Security Council during that same period combined. In all but a few cases, the United States cast the sole dissenting vote in the 15-member body.” (Zunes 2003) Ein massives Drängen auf die Einhaltung von UNO-Resolutionen durch Dritte ist deshalb offensichtlich keine grundsätzliche, sondern eine taktisch motivierte Politik, die nicht auf die Stärkung der UNO, sondern auf die Schwächung eines Gegners zielt. Mit Multilateralismus hat dies wenig zu tun. Gerade wenn es um die Frage einer Beseitigung von Massenvernichtungswaffen geht, ist diese selektive Politik nicht glaubwürdig: so ignoriert Israel immer noch die UNO-Resolution 487 (aus dem Jahre 1981), die ihm unter anderem die Öffnung seiner Atomanlagen für Inspektionen durch die Internationale Atomenergiebehörde auferlegt – ohne dass Washington dies für problematisch hielte. Zahlreiche andere Resolutionen, etwa zur völkerrechtswidrigen Besetzung und den ebenso völkerrechtswidrigen israelischen Siedlungen in den besetzten Gebieten, werden nicht ernster genommen. Der taktische Umgang mit den Vereinten Nationen wird auch deutlich, wenn man an den massiven Druck denkt, den Washington immer wieder einsetzt, wenn es um die Ernennung oder Entlassung von Spitzenpersonal geht. So wurde der UNO-Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali vor allem darum nicht in seinem Amt bestätigt, weil die US-Regierung ihn als nicht willfährig genug empfand und seine Wiederwahl verhinderte. Die vorzügliche und allgemein respektierte UN-Menschenrechtskommissarin Mary Robinson erlitt das gleiche Schicksal: als sie immer wieder die Menschenrechte für wichtiger hielt als die Ziele der US-Außenpolitik, waren ihre Tage gezählt. Nicht besser erging es Robert Watson, dem Vorsitzenden des Intergovernmentalen Rates zum Klimawandel (IPCC). Er wurde im April 2002 auf Druck der US-Regierung abgewählt. Es ist aufschlussreich, dass Watson gestürzt wurde, nachdem der Ölkonzern Exxon in einem Memorandum (vom 6. Februar 2001) der Bush-Administration nicht allein konkrete Vorschläge unterbreitet hatte, wer für die US-Regierung an den entsprechenden Verhandlungen teilnehmen solle (unter Angabe der entsprechenden Telefonnummern), sondern direkt fragte: „Can Watson now be replaced at the request of the US?“. Er konnte. Kurz darauf gelang es den USA unter ebenfalls massivem Druck und zum Teil bizarren Vorwänden, den Chef der Organisation zum Verbot von Chemiewaffen (OPCW) feuern zu lassen, und durch einen besser gelittenen Kandidaten zu ersetzen (Williams 2002: 1-3).
Wie in einem Brennglas ließ sich der Umgang Washingtons mit den Vereinten Nationen an der Irak-Politik ablesen (Hippler 2003b: 89-98). Dabei ging es nicht allein um das taktische Spiel mit UNO-Resolutionen – der massive Druck auf den Sicherheitsrat und die UNO-Waffeninspekteure wurde durch geradezu haarsträubende Maßnahmen unterstrichen: So wurde bekannt, dass die USA ihren Geheimdienst NSA (National Security Agency) benutzte, die unbotsmäßigen Diplomaten verschiedener Länder im UNO-Sicherheitsrat abzuhören und auszuspionieren. Der britische Observer berichtete Anfang März 2003: „The United States is conducting a secret 'dirty tricks' campaign against UN Security Council delegations in New York as part of its battle to win votes in favour of war against Iraq. Details of the aggressive surveillance operation, which involves interception of the home and office telephones and the emails of UN delegates in New York, are revealed in a document leaked to The Observer” (The Observer 2003). Die Zeitung publizierte in ihrer gleichen Ausgabe den Text des fraglichen NSA-Memorandums. Nur wenige Tage später berichtete einer der beiden obersten Waffeninspekteure der UNO für den Irak, Mohamed El Baradei, in der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung, wie verschiedene Geheimdienste gefälschte Beweise über angebliche irakische Massenvernichtungswaffen an die UNO geleitet hatten. Dabei ging es unter anderem um angebliche irakische Versuche, im Niger Uran zu kaufen. „Wir haben die Papiere mit authentischen Dokumenten aus Niger verglichen, wir haben Verbindungen zu Parteien geknüpft, die in den Papieren erwähnt waren, wir haben forensische Mittel genutzt. Es gibt einen Konsens darüber, dass es Fälschungen sind.“ Frage: „Wer hat Ihnen die falschen Dokumente zugespielt?“ Baradei: „Eine Anzahl von Quellen.“ Frage: „Staaten?“ Baradei: „Ja, das ist richtig.“ Frage: Waren es Geheimdienstquellen?“ Baradei: „Ja, Geheimdienstquellen.“ Frage: „Aber Sie wollen uns nicht sagen, aus welchen Staaten?“ Baradei: „Nein, das will ich nicht.“ (Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung 2003: 1) Auch wenn Herr El Baradei die Quelle der Fälschungen aus diplomatischer Rücksichtnahme lieber verschweigt: Es ist offensichtlich, dass es sich nur um Staaten handeln kann, die die Arbeit der UNO-Inspekteure zugunsten der Rechtfertigung eines Irakkrieges manipulieren wollten – dafür kamen nur zwei Regierungen in Frage: die USA und Großbritannien. Bald wurde deutlich, dass die fraglichen Papiere von Washington an die UNO weitergeleitet worden waren. (Frankfurter Allgemeine Zeitung 2003: 3) Washington begann parallel zu seinen massiven Versuchen, die Abstimmung im Sicherheitsrat durch Drohungen und Lockungen zu beeinflussen eine Kampagne der Diskreditierung der UNO: Condoleezza Rice warf dem Sicherheitsrat „Appeasement“ vor, also eine Beschwichtigungspolitik, wie sie der britische Ministerpräsident Chamberlain 1938 gegenüber der Nazi-Diktatur betrieben hatte. (Washington Post 2003c: A26) Präsident Bush nannte den Prozess der UNO-Inspektionen im Irak eine „willkürlich Farce“. Er fuhr fort: “Wenn es um unsere Sicherheit geht, brauchen wir niemandes Zustimmung.” (Washington Post 2003d: A01) Die Diskussionen im Sicherheitsrat über eine Verlängerung der UNO-Inspektionen kommentierte Bush mit den abfälligen Worten: „Das sieht aus wie die Wiederholung eines schlechten Films. Und ich bin nicht daran interessiert, ihn zu sehen.“ (Washington Post 2003e: A01) Und ein Diplomat des UNO-Sicherheitsrates berichtete von einem Gespräch mit einem US-Kollegen: „Sie werden nicht entscheiden, ob es im Irak Krieg geben wird oder nicht. … Das ist unsere Entscheidung, und wir haben sie bereits getroffen. Sie ist endgültig. Die einzige Frage ist, ob der (Sicherheits-)Rat dem zustimmt oder nicht.“ (Washington Post 2003d) Der Undersecretary of State John Bolton informierte die russische Regierung im gleichen Sinne. (Washington Post 2003f: A01) Solche Formen der offenen Missachtung des UNO-Sicherheitsrates erfolgten ausgerechnet durch die Regierung, die ihren Krieg gegen den Irak mit der Geringschätzung des Sicherheitsrates durch Bagdad begründete. Teilweise wird von Regierungen und anderen internationalen Akteuren als Gegenstrategie versucht, Washington durch materielle Zugeständnisse in der Sache dazu zu bringen, seine Politik im Rahmen von UNO und Völkerrecht zu verfolgen. Die UNO-Resolution 1441 zum Irak stellte ein Beispiel dieser Politik dar. Um Washington im Herbst und Winter 2002/2003 daran zu hindern, unilateral und unter Ignorierung der UNO den Irak militärisch anzugreifen, drohte der UN-Sicherheitsrat Bagdad unbestimmt bleibende „ernsthafte Konsequenzen“ an. Auf diese Weise gelang es allerdings nur wenige Monate, die US-Irakpolitik im Rahmen der UNO zu halten. Als Washington die Resolution seit dem Jahresbeginn 2003 zunehmend als Hemmnis der eigen Politik betrachtete, und der UNO-Sicherheitsrat eine Zustimmung zum Krieg verweigerte, ignorierte es die UNO und die Bestimmungen des Völkerrechts, um den Krieg ohne Rechtsgrundlage zu führen. Im Mai 2003 verabschiedete der UN-Sicherheitsrat dann die Resolution 1483, in der nach dem Irakkrieg die Rolle der UNO und der Besatzungsmächte im Irak geregelt wird (United Nations Security Council 2003). In dieser Resolution wurde der Irak-Krieg zwar nicht explizit nachträglich legitimiert, aber in den entscheidenden Punkten kam der Sicherheitsrat den USA weit entgegen. Zwar betonte die Resolution stärker als die zuvor bekannt gewordenen US-Entwürfe eine Rolle der UNO im Irak - etwa durch den Auftrag an den UN-Generalsekretär, einen UN-Sonderbeauftragen für den Irak zu ernennen (Artikel 8); oder durch die Proklamierung einer wichtigen Rolle für die UNO bei der humanitären Hilfe, dem Wiederaufbau und der Einführung nationaler und lokaler Regierungsinstitutionen im Irak. Aber zugleich erklärte sie die Besatzungsbehörden nicht nur zum Schlüsselpartner bei der Zusammenarbeit, sondern übertrug ihnen praktisch die Regierungsmacht und die Verfügungsgewalt über die irakischen Ressourcen, etwa über die Einnahmen der Ölexporte, die wieder erlaubt wurden (Artikel 13, 16, 17 und 20). Selbst in der lange umstrittenen Frage der UNO-Waffeninspekteure gewährte die Resolution den Siegermächten praktisch einen Blankoscheck: Artikel 11 „ermutigt“ diese nur noch, den Sicherheitsrat über ihre Aktivitäten bezüglich der Abrüstungsfragen „informiert zu halten“ und sprach von der „Absicht“ des Sicherheitsrates, sich später noch einmal mit der Frage der UNO-Inspektionen zu befassen. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die USA und Großbritannien unter Bruch der UNO-Charta und gegen den Willen des Sicherheitsrates einen Krieg gegen ein Mitgliedsland geführt haben, und dass sich dieser aus pragmatischen – also machtpolitischen – Gründen in der Resolution 1483 nicht nur jeder Kritik enthielt, sondern den Rechtsbrechern faktisch auch noch die Kontrolle über das eroberte Land übertrug. Die Gründe sind offensichtlich: sie lagen nicht im rechtlichen Bereich, sondern auf zwei Ebenen: einmal sahen sich die wichtigsten Opponenten im Sicherheitsrat (Frankreich, Deutschland, Russland) nicht mehr in der Lage, ihren Widerspruch aufrecht zu erhalten, ohne die jeweiligen bilateralen Beziehungen zur Supermacht USA auf Dauer zu zerstören; und zweitens zahlte der UNO-Sicherheitsrat mit der Resolution den Preis dafür, bezogen auf den Irak nicht tatsächlich jeden Einfluss zu verlieren. Letztlich ratifizierte die UNO nur die durch den Krieg entstandenen Machtverhältnisse im Irak – und wenn sie dort eine gewisse Rolle spielen wollte, blieb ihr nichts anderes übrig, als die Kriegsergebnisse zu akzeptieren. Ohne die Zustimmung zur Resolution 1483 hätten die USA die UNO bezüglich auf den Irak (und möglicherweise anderen Fragen) auf ein Abstellgleis gestellt – die Resolution war der Preis, Washington nicht völlig von der UNO zu entfremden, und bezogen auf die Irak-Politik ein Minimum an multilateraler Form zu wahren.
Die Frage eines neuen US-Unilateralismus und des herrschaftlichen Umgangs mit internationalen Verträgen wird auch in den USA an die eigene Regierung gestellt. Ein schönes Beispiel war eine Pressekonferenz des Präsidentensprechers Ari Fleischer im Juli 2001. Eine Journalistin stellte die pointierte Frage: “Is there any treaty since World War II that this administration is not willing to torpedo? (Laughter.)” Der sich entwickelnde Dialog zwischen Fleischer und der Journalistin ist so unterhaltsam wie aufschlussreich: “Ari Fleischer: Is there something you have on your mind? Journalistin: Every treaty, it seems, that's been made in at least the last 25 years you seem to be saying no to and tearing up. I mean, has nothing any validity that was done before you arrived? Ari Fleischer: … Let me answer your question. There have been a series of issues in which the President is going to demonstrate American leadership on because the President is more interested in doing what is right for America and having America lead the world to good solutions to difficult problems. … The President is going to continue to lead America into our relations around the world on the basis of what is right and what is best for America. It's distinct American internationalism. Journalistin: I have one follow-up then. How can you lead when you don't have any friends or allies any more with us on anything? Ari Fleischer: I think the question is, why should the United States acquiesce in the question of the biological weapons protocol -- Journalistin: Leadership is to take others along with you. Ari Fleischer: -- if that protocol is so easily cheated that Iran is happy to sign up for it? Journalistin: Ari, what's the difference between distinct internationalism and isolationism? Journalist: Yes, on the same question, I want to follow up. Some say the actions on these various treaties show sort of a new unilateralism in American foreign policy. What do you say to that? Ari Fleischer: Well, I think that if you take a look at the President's trips to Europe, you'll see the degree to which the President is leading Europe and working well with our European allies. … The President's meetings with President Putin suggest that President Putin and President Bush are working well together to lead the world into a new vision of how to keep the peace. If that's not the definition of multilateralism, then I don't know what is. The United States will continue to work, under President Bush, well with our allies and partners around the world. But the President will not shirk from his duties to protect the American people from any international agreements that the President does not think are in America's interest.” (The White House 2001) Fassen wir die zentralen Punkte zusammen, dann ergibt sich folgendes Bild: Es geht um „die Demonstration amerikanischer Führung“, da „der Präsident am meisten daran interessiert ist, was gut für Amerika ist und Amerika die Welt führen zu lassen“. Der Präsident wird seine Politik weiterhin auf der Basis dessen führen, was „richtig und am besten für Amerika“ ist. Dies sei ein „entschiedener amerikanischer Internationalismus“. Der US-Präsident betrachtet es als seine „Pflicht“, das „amerikanische Volk vor allen internationalen Abkommen zu schützen, die er nicht für im amerikanischen Interesse hält“. Ein Grundansatz zu multinationalen Politikformen lässt sich aus solchen Positionen kaum herauslesen. Während es selbstverständlich ist, die eigenen Interessen zu berücksichtigen und zum Ausgangspunkt eigener Politik zu machen, geht es ja gerade um die Definition der eigenen Interessen – die hier denen anderer Staaten und den globalen Notwendigkeiten entgegengesetzt werden. Statt beide in Übereinstimmung zu bringen, wird der US-amerikanische Führungsanspruch formuliert und zum Schutz vor unliebsamen internationalen Abkommen. All dies soll nicht bedeuten, dass manche anderen Länder die UNO oder eine kooperative Form des Multilateralismus ernster nähmen als die USA – auch andere haben Völkerrecht, UNO und kooperativen Multilateralismus oft genug ignoriert, gebrochen oder zu instrumentalisieren versucht. Aber durch die dominierende Rolle Washingtons im Weltsystem kommt dessen instrumenteller und oft destruktiver Politik eine weit größere Bedeutung zu. Unilateralismus einer Welt- und Supermacht ist nicht nur wahrscheinlicher als die von kleineren Mächten, sondern auch prägender. Ein kooperativer Multilateralismus kann die globale Hegemoniemacht kaum aussparen, ohne den Boden unter den Füßen zu verlieren. Eine Weltmacht, die einen großen Teil der globalen Ökonomie bestimmt, die für einen beträchtlichen Teil der weltweiten Umweltprobleme verantwortlich ist, sich durch überdurchschnittlichen Energieverbrauch hervortut, die politischen Debatten der internationalen Gemeinschaft oft prägt und militärisch den Rest der Welt klar dominiert – eine solche Macht muss sich an Global Governance und anderen Formen eines kooperativen Multilateralismus beteiligen, wenn diese nicht bis zum Scheitern geschwächt werden sollen. Globale Kooperation ohne Nordkorea oder Libyen bleibt möglich, ohne die globale Vormacht USA ist sie in vielen Bereichen auf Sand gebaut. Wie in einem Brennglas verdichtet wird dieser Tatbestand noch einmal in der neuen Nationalen Sicherheitsstrategie, die Präsident George Bush im September 2002 verkündete. Dort findet sich in schöner Klarheit die Ausführung: „While the United States will constantly strive to enlist the support of the international community, we will not hesitate to act alone, if necessary, to exercise our right of self-defense by acting preemptively ...“ (The White House 2002: 6) Die Formulierung “to enlist” bedeutet “anwerben“ (durchaus mit militärischer Konnotation), also keine gleichberechtigte Kooperation mit der internationalen Gemeinschaft, sondern deren Nutzung als politische oder militärische Hilfstruppe für die US-Politik, was der realen Praxis Washingtons durchaus entspricht. Falls dies nicht möglich ist, handelt man eben allein – und zwar gegebenenfalls in „prä-emptiver Selbstverteidigung“, also vorbeugend, bevor eine Bedrohung erst entstehen kann. Was kaum mehr als eine höfliche Formulierung der alten Weisheit ist, nach der Angriff die beste Verteidigung sei – die sogar wörtlich in der Nationalen Sicherheitsstrategie findet. Dort gibt es die erhellende Formulierung, dass die Regierung „anerkennt, dass Angriff unsere beste Verteidigung ist“ („that our best defense is a good offense“). (The White House 2002: 6) Erneut wird so das Völkerrecht dem nationalen Eigeninteresse untergeordnet: „prä-emptive Verteidigung“ ist dem Völkerrecht nicht nur fremd, sondern ein Völkerrechtsbruch. Völkerrechtlich kann das „Selbstverteidigungsrecht“ (gemäß Artikel 51 der UNO-Charta) bekanntlich nur die Abwehr eines im Gange befindlichen oder unmittelbar bevorstehenden Angriffs bedeuten. Dies aber ist das Gegenteil von Präemption. (Hippler 2003c) Die konservative Neue Zürcher Zeitung stellte in Bezug auf die innenpolitische Diskussion in den USA über die Irakpolitik nüchtern fest: „Anders als in Europa spielt auch das Völkerrecht in der Debatte kaum eine Rolle. Selbst die Anhänger eines multilateralen Vorgehens geben routinemäßig zu Protokoll, dass der UNO - sprich den Franzosen, Russen oder Chinesen - kein Vetorecht in Fragen der nationalen Sicherheit Amerikas zustehe. Ein breit abgestütztes Vorgehen wird vielmehr aus pragmatischen Gründen gefordert: Verbündete sind nötig, um Saddam Hussein international zu isolieren, um Stützpunkte und Lufträume benutzen zu können, um einer amerikanischen Präsenz im Zweistromland größere Legitimation zu geben und, nicht zuletzt, um die Kosten aufzuteilen.“ (Neue Zürcher Zeitung 2002) Franz Nuscheler wies in einem Policy Paper der Stiftung Entwicklung und Frieden (SEF) demgegenüber darauf hin, dass eine Geringschätzung des Völkerrechts langfristig selbst die US-Interessen schädigen könne. Das Völkerrecht, „das die Grundlage zivilisierter internationaler Beziehungen bildet“, entstehe „nicht durch hegemoniale Diktate, sondern nur durch Konsens und Überzeugung. Der Hegemon verliert seinen moralischen Führungsanspruch, wenn er sich wichtigen völkerrechtlichen Vertragswerken verweigert. Nur wenn er sich selbst den Normen einer globalen Rechtstaatlichkeit unterwirft, kann er sie auch ‚Schurkenstaaten’ abverlangen. Der weltpolitische Führungsanspruch beruht eben nicht nur auf Macht, sondern auch auf Autorität und Legitimität.“ (Nuscheler 2001: 8)
Global Governance zielt auf die kooperative Lösung globaler Probleme durch Regierungen, nichtstaatliche Akteure und Netzwerke von Betroffenen. Die Notwendigkeit für Global Governance entspringt der Unmöglichkeit, globale Probleme lokal zu lösen und der aufgrund der Globalisierung reduzierten Fähigkeit von Nationalstaaten, selbst nationale Steuerungsfunktionen erfolgreich wahrzunehmen. Erfolgreiches Global Governance setzt dabei einmal voraus, die Existenz lösungsnotwendiger, weltweiter Probleme anzuerkennen – wenn man eine globale Klimaveränderung ignoriert, bestreitet oder ihre Relevanz leugnet, gibt es keinen Anreiz, multilaterale, kooperative Mechanismen zu ihrer Bekämpfung zu entwickeln. Insofern basiert Global Governance auf kulturellen Voraussetzungen, nämlich dem allgemein verbreiteten und akzeptierten Bewusstsein drängender, lösbarer und globaler Probleme. In vielen Fällen bestreiten oder relativieren die US-Regierungen (nicht allein die Bushs des Jüngeren, auch wenn es durch sie häufiger und offensiver geschieht; und natürlich nicht allein US-Regierungen) die Existenz eines globalen Problems (Beispiel: Treibhauseffekt) oder bezweifeln multilaterale Lösungsmöglichkeiten. In anderen Fällen akzeptieren sie zwar prinzipiell die Existenz eines Problems, lehnen multilaterale Lösungen aber ab, weil diese die „Nationalen Interessen“ oder den eigenen Handlungsspielraum beeinträchtigen würden. In weiteren Fällen beteiligen sie sich zwar prinzipiell an multilateralen Mechanismen, behalten sich allerdings weitreichende Sonderrechte vor, etwa die Option, diese selbst nicht anzuwenden, wenn sie als störend empfunden werden. Deller/Makhijani/Burroughs weisen auf die resultierenden Folgen hin: “… (I)nfluential U.S. policymakers are resistant to the idea of a treaty-based international legal system because they fear infringement on U.S. sovereignty and they claim to lack confidence in compliance and enforcement mechanisms. This approach has dangerous practical implications for international cooperation and compliance with norms. U.S. treaty partners do not enter into treaties expecting that they are only political commitments by the United States that can be overridden based on U.S. interests. When a powerful and influential state like the United States is seen to treat its legal obligations as a matter of convenience or of national interest alone, other states will see this as a justification to relax or withdraw from their own commitments. If the United States wants to require another state to live up to its treaty obligations, it may find that the state has followed the U.S. example and opted out of compliance.” (Deller/Makhijani/Burroughs (Eds.) 2003: 26f.) Die Kombination aus selektivem und imperialem Multilateralismus mit verschiedenen Schattierungen des Unilateralismus durch Washington bedeutet deshalb zweierlei: einmal die Schwächung, Untergrabung und Störung einzelner multilateraler Problemlösungsversuche, die ohne eine aktive Teilnahme des mit Abstand wichtigsten internationalen Akteurs (und anderer, von ihm beeinflusster oder genötigter Staaten) oft nicht gelingen können; und die Schwächung eines kooperativen Multilateralismus insgesamt, der ja auf die Mitarbeit der wichtigen Politikakteure angewiesen ist. So weisen auch Franz Nuscheler und Dirk Messner darauf hin: „Der hegemoniale Unilateralismus hat eine Blockadewirkung für den Aufbau von Global Governance, weil ein funktionierender Multilateralismus nicht gegen die politische, militärische und wirtschaftliche Supermacht aufgebaut werden kann, zumal er Signalwirkung für andere Großmächte hat.“ (Messner/Nuscheler 2003: 41) Es werden also nicht allein einzelne Mechanismen, sondern auch die Legitimität zentraler Elemente von Global Governance beschädigt oder aufgehoben, oft gar dessen Voraussetzungen aufgeweicht oder zerstört, etwa die gleichmäßige Geltung des Völkerrechts für alle, die Funktionsfähigkeit der UNO als eigenständiger Konfliktregelungsmechanismus, oder die Geltung bestehender Verträge nach Vertragsabschluß und Ratifizierung. Wenn einzelne, mächtige Staaten diese Mechanismen internationaler Zusammenarbeit nicht prinzipiell, sondern nur nach Geschmack und konkretem nationalen Nutzen im Einzelfall akzeptieren, laden sie auch andere Länder ein, das Völkerrecht zu ignorieren oder zu relativieren, wenn dies Vorteile verspricht, und die UNO zum Spielball ihrer Einzelinteressen herabzuwürdigen. Oben wurde darauf hingewiesen, dass manche Gegenstrategien den globalen Hegemon im System des Multilateralismus und im Rahmen der UNO halten wollen, indem sie durch substanzielle Zugeständnisse an Washington dessen Anreiz zu unilateralen Versuchungen vermindern. Manchmal ist dies schwer zu vermeiden, weil durch das internationale Machtungleichgewicht erzwungen. Aber als Taktik zur Rettung des Multilateralismus erweist sich dies als zwiespältig: sie vermag Zeit zu gewinnen, aber die US-Administration nicht von ihrem Kurs abzubringen. Es handelt sich leicht um einen Kuhhandel, bei dem man der unilateralen Substanz der US-Politik weit entgegen kommt, um die multilaterale Form eine zeitlang zu retten – bis zu dem Punkt, an dem man sich in Washington durch den partiellen Multilateralismus zu stark gebunden fühlt, und ihn doch fallen lässt. Dann aber hat die internationale Gemeinschaft eine Reihe der politischen Prämissen Washingtons bereits akzeptiert, und diesen teilweise Legitimität verschafft, die sie zuvor nicht hatten. Die Resolution 1483 des UNO-Sicherheitsrates zum Irak ist ein deutliches Beispiel. Anders ausgedrückt: Im Extremfall besteht der Preis für die multilaterale Einbindung Washingtons in der Übernahme seiner Positionen – dann spricht auch aus Bush-Perspektive nichts gegen Multilateralismus. Damit verliert dieser aber gerade seinen Sinn: anstatt den Hegemon „einzubinden“ und auf die Regeln des Völkerrechts und internationaler Organisationen zu verpflichten, werden beide nur zu einem weiteren Instrument der Supermacht. Das Völkerrecht – ohnehin ein noch prekärer und fragiler Regelungsmechanismus der internationalen Beziehungen – wird so weiter seines Rechtscharakters entkleidet und verstärkt zu einer politischen Manövriermasse. Damit ist nicht nur nichts gewonnen, sondern die Substanz eines kooperativen Multilateralismus wird seinem Schein geopfert. Die multilaterale Unterwerfung unter den Hegemon ergibt keine Form von Global Governance, für die einzutreten sich lohnen würde. Wenn Global Governance neben der Lösung konkreter Probleme nicht auch die großen Mächte in einen internationalen, kooperativen und verrechtlichten Rahmen einzuhegen vermag, wird es nicht nur entbehrlich, sondern ausgehöhlt. Aus seiner leeren Hülle institutioneller Mechanismen könnte dann sogar eine zusätzliche Gefahr der „Vermachtung“ der internationalen Beziehungen werden. Gegen solche Instrumentalisierung der Schlüsselelemente von Multilateralismus und Global Governance einzutreten, ist so dringlich wie schwierig. Kurzfristig kann eine solche Politik sogar kaum Erfolge versprechen, da die nötige Einhegung von Hegemonialstaaten keine Frage des politischen Willens allein, sondern vor allem der Machtverhältnisse ist. Und diese sind gegenwärtig so eindeutig, dass ein offenes Entgegentreten nur punktuell realistisch ist, wie man zumindest an zentralen Punkten und mit Einschränkungen im Fall des Irak beobachten konnte. Eine Politik des Gleichgewichts zur Erhöhung des politischen Spielraums fast aller Akteure und der Schaffung wichtiger Voraussetzungen für kooperativen Multilateralismus setzt eben auch Staaten, internationale und nichtstaatliche Organisationen mit entsprechendem Gewicht voraus. Nun ist die Entwicklung einer neuen Multipolarität in den nächsten Jahrzehnten sehr wahrscheinlich, vermutlich kaum zu vermeiden – auch wenn deren genauer Charakter nicht leicht zu prognostizieren ist. Imperien und unipolare Machtstrukturen mögen Jahrzehnte, manchmal Jahrhunderte aufrecht erhalten werden können, aber wie alle gesellschaftlichen und politischen Formationen können sie nie dauerhaft sein. In einer Zeit des allgemein beschleunigten ökonomischen, sozialen und politischen Wandels dürfte die Dauerhaftigkeit unipolarer Dominanz heute deutlich unter der früherer historischer Epochen liegen. Auch in Washington ist dies bekannt, nicht allein Zbigniew Brzezinski und Paul Kennedy haben diesen Tatbestand von sehr unterschiedlichen Ausgangspositionen her jeweils deutlich formuliert. Ob, wann und auf welche Art Länder wie China, Indien, Brasilien, Russland, Japan oder die Europäische Union zu neuen, eigenständigen – wenn auch zuerst weniger bedeutsamen – Machtzentren aufsteigen, oder andere Kandidaten zu wichtigen Spielern werden; ob dieser Prozess von gestärkten regionalen oder globalen internationalen Organisationen oder nichtstaatlichen Akteuren gefördert und beschleunigt wird; ob er stärker fragmentiert oder ergänzt durch anti-hegemoniale Koalitionsbildung vor sich gehen wird – diese und andere Fragen sind heute kaum zu beantworten. Aber ein Ausbleiben dieses Prozesses würde an ein Wunder grenzen. Es geht allein um den Zeithorizont und die Verlaufsform. Die Politik Washingtons wird sich – unter jeder denkbaren Administration – um eine Verzögerung der neuen Multipolarität bemühen, während andere Akteure (zuerst eher diskret) an einer Beschleunigung arbeiten werden. Diese Aussicht hilft allerdings nicht für die Politikformulierung der nächsten Jahre, da die internationalen Machtverhältnisse vorerst geklärt und deren unilateraler Charakter gesichert sind. Deshalb ist gegenwärtig nicht absehbar, dem unilateral geprägten Hegemon mit geschlossenen Gegenentwürfen entgegentreten zu können. Zumindest im nächsten Jahrzehnt wird es nicht um mehr gehen können, als um eine defensive Politik zur Sicherung des erreichten Niveaus an Verrechtlichung und Multilateralisierung, darum, die Transformation der bestehenden Elemente von kooperativem Multilateralismus in eine imperiale Spielart zu hintertreiben, und das Völkerrecht vor seiner Aushöhlung so gut es geht zu schützen. Auf dieser Basis wird es sicher möglich sein, von Zeit zu Zeit punktuell zusätzliche Pflöcke eines kooperativen Multilateralismus einzuschlagen, wenn sich aufgrund besonderer Umstände eine solche Chance ergeben sollte. Hierfür bietet sich auch eine verstärkte Kooperation und Koalitionsbildung in die US-Gesellschaft hinein an, um solche Gelegenheiten wahrscheinlicher zu machen und besser nutzen zu können. Die Sektoren in der US-Gesellschaft und Politik zu identifizieren und mit ihnen zusammenzuarbeiten, die eine imperiale Außenpolitik ablehnen und stärker auf globale und regionale Problemlösung orientiert sind, wäre möglich und sinnvoll. In der dortigen Wirtschaft und Zivilgesellschaft bestehen Ansätze dazu. Schließlich wird es auch punktuell möglich sein, die Kosten unilateraler oder imperialer Politik für den Hegemon zu heben und so ihre Umsetzung graduell zu mäßigen. Viel mehr dürfte für das nächste Jahrzehnt nicht zu erwarten sein.
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