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Pakistan: Ein gescheiterter Staat?



Als 1947 das britische Kolonialreich in Indien endete, wurden Indien und Pakistan unabhängig. Die Gründung eines neuen Staates war in Pakistan schwieriger als in Indien, da dieses Land als Verwaltungseinheit in seiner langen Geschichte noch nie existiert hatte. Bei der Aufteilung der kolonialen Staatsorgane befand sich Pakistan offenkundig im Nachteil, da die meisten staatlichen Einrichtungen ihren Hauptsitz auf dem Gebiet des neuen indischen Staates hatten. Die Staatsgründung Pakistans mußte deshalb am Nullpunkt beginnen, da die nötige Infrastruktur erst geschaffen werden mußte und selbst das erforderliche Verwaltungspersonal fehlte. Letzteres wurde bald durch die aus Indien ins Land strömenden Muhajirs ausglichen, zu denen auch verwaltungserfahrene Beamte gehörten. Der neu entstehende pakistanische Staat wurde schnell von einem informellen Bündnis dieser neuen Bürokratie mit den traditionellen Großgrundbesitzern – insbesondere des Punjab – und dem erstarkenden Militär getragen. Die überwältigende Mehrheit der pakistanischen Bevölkerung war bis zu den ersten Wahlen (1970) von einer Teilnahme an staatlichen Angelegenheiten praktisch ausgeschlossen.
Das erste Jahrzehnt des neuen Staates brachte eine Periode politischer Instabilität, bei der sich schwache Regierungen in schneller Folge ablösten. Dies änderte sich 1958, als General Ayoub Khan putschte und die Macht an sich riß, die das Militär erst 1971 nach dem Bürgerkrieg und der Unabhängigkeit des früheren Ostpakistans (nun Bangladesh) wieder verlor. Damit hatte der ständige Wechsel zwischen zivilen und militärisch geführten Regierungen begonnen, der die pakistanische Geschichte und den pakistanischen Staat bestimmen. Weiter Perioden der Militärherrschaft gab es von 1977-1988 (unter General Zia ul-Haq, der eine islamistische Ideologie vertrat) und von 1999 bis 2008 (unter General Musharraf, der sich dem US-geführten „Kampf gegen den Terrorismus“ anschloß). In der Zeit dazwischen wechselten sich durch Wahlen bestimmte, zivile Regierungen der Pakistanischen Volkspartei (PPP, geführt von Benazir Bhutto) und der Pakistanischen Muslimliga (PML, geführt von Nawaz Sharif) ab. Seit 2008 regiert eine vom Präsidenten Zardari (PPP) geführte Koalition.

Ein chronisches Problem Pakistans besteht in der Deformation und Schwäche großer Teile des Staatsapparates. Während einerseits viele staatliche Sektoren (Schulen, Gesundheitsversorgung, Polizei, Justizwesen, allgemeine staatliche Verwaltung) sich in einem kläglichen Zustand befinden (z.T. aufgrund des hohen Korruptionsniveaus), ist das Militär gut organisiert und finanziell gut ausgestattet. Auch wenn unter Präsident Musharraf in einigen Bereichen Fortschritte erzielt wurden (etwa bei den Universitäten), bleiben viele staatliche Bereiche ausgesprochen schwach (selbst der zivile Geheimdienst, das Intelligence Bureau, IB, scheint sich gegenwärtig in einer Krise zu befinden), während vor allem das pakistanische Heer und einige andere bewaffnete Kräfte (Personalstärke einschließlich paramilitärischer Einheiten insgesamt 920.000) professionell geführt werden und gut ausgestattet sind. Deshalb ist der Staat in Pakistan insgesamt weder „stark“ noch „schwach“, sondern beides zugleich, er ist deformiert und befindet sich in einer strukturellen Schieflage. Während viele zivile Teile des Staatsapparates ihre Funktionen nur mit Mühe und großen Einschränkungen bewältigen können, ist das Militär stark genug, um weiter der entscheidende Machtfaktor zu sein, der die Gesellschaft direkt oder indirekt dominiert.

Ein wichtiger Schwachpunkt im pakistanischen Governance System besteht an der Schnittstelle von Staat und Gesellschaft, nämlich im Charakter seiner zivilen politischen Eliten. Deren Kern besteht traditionell aus ländlichen Eliten von Großgrundbesitzern, die oft mit den Spitzen der Bürokratie und des Militärs verknüpft sind. Inzwischen dringen langsam Teile der städtischen, modernen Wirtschaftseliten in den Kern der Macht vor, etwa einzelne Industrielle oder Bankiers. Allerdings ist oft erkennbar, daß diese Repräsentanten moderner Wirtschaftssektoren nicht selten aus Familien der „feudalen“ Großgrundbesitzer stammen, so daß offene Gegensätze zwischen diesen noch kaum zu beobachten sind. Ein Aufstieg von Repräsentanten der Mittelschichten (und erst Recht der armen Bevölkerungsmehrheit) in die politische Machtelite ist bisher ausgesprochen selten, wenn man von der großstädtischen, säkularen Regionalpartei der Muhajir (ehemalige Flüchtlinge bzw. Migranten aus Indien, vornehmlich in Karachi und Hyderabad/Provinz Sindh) und Teilen der islamistischen Partei Jamaat-e-Islami (JI) einmal absieht.
Diese enge Struktur der politisch-gesellschaftlichen Elite hat starke Rückwirkungen auf die Organisation politischer Machtverhältnisse und auf den Charakter von Staatlichkeit. Dabei spielen insbesondere die politischen Parteien eine Schlüsselrolle, da sie eine wichtige Schnittstelle von Gesellschaft und Staat bilden. Die pakistanischen Parteien sind nicht demokratisch verfaßt, um Impulse aus der Gesellschaft in den Staatsapparat hineinzutragen, sondern stellen eine Verbindung der autoritären Herrschaft weniger Führungspersönlichkeiten (oft um eine Familie gruppiert) mit flexiblen, neopatrimonialen Netzwerken aus lokal oder regional einflußreichen Personen und Cliquen dar, oft mit ländlichem Großgrundbesitz. Aufgrund dieser Struktur sind die Parteien programm- und ideologieschwach (mit partieller Ausnahme der religiösen Parteien) und schlecht organisiert. Es handelt sich eher um die Vernetzung regionaler Honoratioren und ihrer Klienten auf der Ebene der Provinzen oder des ganzen Landes zum wechselseitigen Nutzen. Politische Absichten, das Streben nach Einfluß oder Posten, nach Begünstigung oder Bereicherungsmöglichkeiten sind beim Führungspersonal eng verknüpft. Solche lockeren Parteistrukturen mögen Ansätze überregionaler Organisation darstellen, aber sie sind keine Organisationsform, die der organisatorischen und finanziellen Macht der Streitkräfte gewachsen wäre. Zugleich bedeutet der undemokratische Charakter der Parteien (innerparteiliche Wahlen gibt es fast nicht), daß sie nur sehr bedingt als Mittel der Demokratisierung von Staat und Gesellschaft tauglich sind. Insgesamt stellt das verzerrte und oligarchisch geprägte Governance-System Pakistans eine ständige Quelle der Instabilität dar, und ist für die Lösung der gesellschaftlichen Probleme wenig geeignet.

Neben ökonomischen und strukturellen Problemen läßt sich feststellen, daß die aus den Governance-Strukturen resultierende Auswahl des Führungspersonals eine zusätzliche Quelle politischer Unzufriedenheit darstellt und Krisen mit sich bringt. Die Amtsübernahme des gegenwärtigen Präsidenten Asif Ali Zardari aufgrund seiner familiären Bindung an die Familie Bhutto (Witwer von Benazir Bhutto) stellt ein gutes Beispiel dar: Zardari war bereits während der beiden Amtszeiten seiner Frau als Ministerpräsidentin von dieser begünstigt worden (indem er zuerst als politisch unbeschriebenes Blatt zum Abgeordneten gemacht und dann zum Minister ernannt wurde) und trug damals den Spitznamen „Mister 10 Percent“, beziehungsweise – in der zweiten Amtszeit – „Mister 20 Percent“. Zardari machte sich insgesamt vor allem durch Hinterzimmerpolitik und seine kriminellen Machenschaften einen Namen, nicht als glaubwürdiger politischer Führer. Seinem Aufstieg an die Staatsspitze tat dies trotz der begründeten Skepsis des größten Teils der Bevölkerung keinen Abbruch. 
Nach den im Wesentlichen demokratischen Wahlen des Februar 2008, aufgrund derer der zum ende seiner Amtszeit allgemein verhaßte General und Präsident Musharraf die Macht verlor, bestand für einige Wochen große Euphorie. Der Sieg über die kaum verhüllte Militärherrschaft ließ eine Aufbruchsstimmung entstehen, die die säkularen mit den meisten religiösen Kräften verband. Die Forderung nach der Respektierung der Verfassung und Demokratie schien erfüllt, die Wahlsieger von der PPP und PML zusammen mit ihren kleineren Verbündeten würden ein neues Kapitel der pakistanischen Geschichte aufschlagen. Diese Hoffnung wurde schnell enttäuscht. Asif Zardari trieb die PML durch die Nichteinhaltung von Abkommen und Zusagen aus der Koalitionsregierung, erwies sich dann als nicht in der Lage, die wirtschaftliche und bald auch politische Krise in den Griff zu bekommen. Sehr schnell machte sich in der Bevölkerung eine Katerstimmung breit, und schon im Oktober 2008 meinten 88 Prozent der Bürgerinnen und Bürger, daß sich das Land in die falsche Richtung entwickele. 73 Prozent der Bevölkerung gaben an, daß sich ihre wirtschaftliche Situation im letzten Jahr verschlechtert habe, 59 Prozent erwarteten für 2009 noch eine weitere Verschlechterung und 67 Prozent waren der Meinung, daß die Demokratie ihre Lebenssituation nicht verbessert habe. Darüber hinaus war das Gefühl einer Bedrohung der eigenen Sicherheit von Juni bis Oktober 2008 von nur 15 auf 78 Prozent gestiegen – was eine dramatische Verschlechterung der Sicherheitslage reflektierte. Vor dem Hintergrund dieser Stimmung war es nicht überraschend, daß – je nach Frageformulierung – nur um die 20 Prozent der Regierung oder ihrem Präsidenten ein gutes Zeugnis ausstellten – während es gerade im Westen überraschen dürfte, daß das Bündnis der religiösen Parteien trotz der Krise insgesamt bei Neuwahlen nur 1 Prozent der Stimmen erhalten hätte.

Pakistan verfügt, solange nicht das Militär die Macht an sich reißt, über formell demokratische Strukturen. Trotzdem zeigt sich auch in den demokratischen Phasen immer wieder, daß der Staatsapparat sich oft höchst autoritär verhält. Dieser Autoritarismus äußert sich vor allem auf folgende Arten:

(a) Missachtung des Föderalismus.
Die pakistanischen Regierungen neigen dazu, die kleineren Provinzen und die Minderheiten zu ignorieren oder zu benachteiligen, wobei auch die föderalen Bestimmungen der Verfassung mißachtet oder gebeugt werden. Dies läßt sich in massiver Form in Belutschistan, aber auch bezüglich des Sindh und der Nordwestprovinz feststellen. Seit der Staatsgründung wurde – von zivilen wie militärischen Regierungen – nationale Integration vor allem als straffe Zentralisierung aufgefaßt und mit oft rabiaten Mitteln erzwungen, etwa durch die wiederholte Absetzung von Provinzregierungen, auch wenn diese über parlamentarische Mehrheiten verfügten. Die politischen Eliten identifizierten ihre Macht – auch die persönliche des Führungspersonals – mit der Stärke der Zentralregierung auf Kosten der Provinzen und Minderheiten. Dies führte und führt immer wieder zu Widerstand, der letztlich die nationale Integration schwächt und gelegentlich auch zu gewaltsamem Aufbegehren führt. Eine Kultur des Autoritarismus der politischen Eliten opferte immer wieder die Ansätze gesellschaftlicher und politischer Integration durch die Bildung kooperativer und rechtlich geregelter Netzwerke zwischen den föderalen Einheiten und der Zentralregierung (und den Kommunen) einem Interesse persönlichen Durchregierens bis auf die Provinz- und Kommunalebene. Auf diese Weise wurde einer hochgradig pluralistischen und heterogenen Gesellschaft ein zentralistischer Staat übergestülpt, der sich föderal maskiert. Zugleich funktioniert dieser Staat in weiten Bereichen aber nur unzureichend.

(b) Mangel an Partizipation.
Nach der Unabhängigkeit blieb in Pakistan der koloniale Charakter des Staatsapparates im Kern erhalten, dieser erhielt nur neue Eliten, etwa „feudale“ Großgrundbesitzer, die Offiziersklasse, hohe Bürokraten. Partizipation der Mittelschichten und der ärmeren Bevölkerung (lange sogar durch moderne Unternehmer) war, wie erwähnt, unüblich und unerwünscht – was sich in einigen Landesteilen in den letzten Jahren als unhaltbar und destabilisierend erweist (z.B. Karachi). Eine inzwischen heranwachsende moderne – teils säkulare, teils islamistische – Mittelschicht fordert nicht allein Rechtsstaatlichkeit, sondern auch Partizipation, was die autoritäre Grundstruktur pakistanischer Staatlichkeit erschüttert und zum Teil – wie bei der Verhängung des Notstandes durch Präsident Musharraf im November/Dezember 2007 – zu krisenhaften Reaktionen der Eliten und politischen Verwerfungen führt. Dieser Mangel an Partizipation gilt auch in den säkularen Parteien der Opposition, wo die Parteien PPP und PML kaum mehr als klientelistische Netzwerke sind, die sich um Familiendynastien gruppieren. Auf diese Weise kann selbst ein Erfolg der Opposition die autoritären Grundstrukturen nicht durchbrechen.

(c) Staatliche Manipulation von Gesellschaft und Politik.
In Pakistan hat autoritäre Staatlichkeit häufig soziale Konflikte und das Parteiensystem zum eigenen taktischen Vorteil manipuliert. So haben staatliche Stellen (einschließlich des Militärgeheimdienstes ISI) immer wieder ethnische oder konfessionelle Konflikte punktuell verschärft (Sindh, Karachi, Punjab, NWFP), wenn dies kurzfristig nützlich erschien. Dies trug allerdings nicht selten dazu bei, daß solche Konflikte später nicht mehr zu kontrollieren waren und über ihre taktische Nützlichkeit hinaus eskalierten. Staatliche Stellen haben ebenfalls immer wieder versucht, Parteien zu behindern, zu spalten oder zu zerschlagen, andere gründen lassen oder gefördert, und Parteienbündnisse zusammengefügt, die es sonst nicht gegeben hätte. Beispiele sind die Förderung Nawaz Sharifs und seiner Partei PML durch die Diktatur Zia ul-Haqs, die Unterstützung der Parteienbündnisse IJI (späte 1980er Jahren) und MMA (2002) durch den militärischen Geheimdienst, die Spaltung der PML in zwei Fraktionen durch die Regierung Musharraf oder die taktische Förderung der MQM zur Bekämpfung der PPP (1980er Jahre). Auch diese autoritären Manipulationen neigten dazu, gesellschaftliche und politische Konflikte zuzuspitzen oder erst zu schaffen. Als besonders dramatisch hat sich in diesem Zusammenhang die taktische Förderung religiöser Extremisten (nicht allein durch das Militär, sondern immer wieder auch durch die PPP der Familie Bhutto; so wurden die afghanischen Taliban durch die zivile Regierung Bhutto protegiert) erwiesen, die später völlig außer Kontrolle gerieten und schließlich einen jihadistischen Untergrund erzeugten, der für einen großen Teil der aktuellen Gewalt verantwortlich ist.

(d) Schwäche des Rechtssystems.
Ein besonderes Problem besteht auch in der Schwäche der pakistanischen Justiz und dem Mangel an Rechtsstaatlichkeit. Unterhalb des Verfassungsgerichts sind die Gerichte oft korrupt und arbeiten langsam und unzuverlässig, was für die Polizei in noch größerem Maße gilt. Selbst demokratisch gewählte Regierungen, erst Recht aber durch Putsch an die Macht gekommene, neigen dazu, selbst Recht zu beugen oder zu brechen. Bis vor einigen Jahren wurde dies von der Bevölkerung mit Resignation hingenommen, unter Präsident Musharraf allerdings bildete sich in der Gesellschaft eine breite Bewegung, die durch Demonstrationen hartnäckig auf Rechtsstaatlichkeit drängt und die Verfassung gegen die Regierung verteidigen möchte.

Der Autoritarismus des Staates stellt häufig einen Faktor in der Gewaltgenese oder –Verschärfung dar, allerdings nicht isoliert, sondern nur durch Hinzutreten weiterer Faktoren. Dazu gehören wirtschaftliche Probleme (gegenwärtig beträchtliche Unzufriedenheit mit der Preissteigerung und Güterverknappung und ständigen Stromausfällen), vor allem aber auch außenpolitische Aspekte wie der „Krieg gegen den Terror“, die Afghanistanpolitik und das Verhältnis zu den USA. Eine Bearbeitung der Gewaltursachen müßte also synchron an diesen sehr unterschiedlichen Problemebenen ansetzen.

Ein Grund der Schwäche und Deformation des pakistanischen Staates liegt im ständigen Pendeln zwischen schwachen zivilen und illegalen (wenn auch oft durch juristische Tricks nachträglich „legitimierten“) militärischen Regierungen. Dadurch wird eine Überwindung der strukturellen Probleme des pakistanischen Staates in hohem Maße erschwert. Die periodischen Machtergreifungen des Militärs können nichts dazu beitragen, die grundlegenden Schwächen der zivilen Eliten zu überwinden – etwa den unreifen, klientelistischen und undemokratischen Charakter des Parteisystems. Die immer wieder erfolgende Entmachtung von Parteien und Parlament führt dazu, daß die Bevölkerung sich mit einer zeitlichen Verzögerung hinter diese Parteien stellt und diese sich so einer Reform entziehen kann. Die Inkompetenz und Korruption der zivilen Eliten und ihrer Regierungen laden eine Machtübernahme des Militärs geradezu ein, wodurch der Lernzyklus der zivilen Eliten jäh abbricht. Und die Militärherrschaften versuchen nicht einmal, die grundlegenden Probleme des pakistanischen Staates zu beheben: Etwa seinen Autoritarismus, seinen manipulativen Charakter der eigenen Gesellschaft gegenüber, seinen taktischen Umgang mit dem eigenen Recht und der eigenen Verfassung, oder die Mißachtung der kleineren Provinzen und Minderheiten. Wenn eine Militärherrschaft abgewirtschaftet hat – dabei wird das Militär selbst zu einer Art Partei – beginnt eine neue Runde des Pendelns zwischen ziviler und militärischer Herrschaft. Erst wenn dieser Zyklus dauerhaft unterbrochen wird, kann eine Chance entstehen, die Defekte des Staates in Pakistan dauerhaft zu überwinden.
 

Quelle:

Jochen Hippler
Pakistan - Ein gescheiterter Staat?
in: Bernhard Chiari / Conrad Schetter (Hrsg.), Wegweiser zur Geschichte - Pakistan, Militärgeschichtliches Forschungsamt, Paderborn/München/Wien/Zürich 2010, S. 215-227
 

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