Jochen Hippler

Militärische Besatzung als Schöpfungsakt –
Nation-Building im Irak
 

Der Irak gehört zu den zahlreichen multiethnischen Ländern der Dritten Welt, deren Grenzen durch ehemalige Kolonialmächte gezogen wurden. Nach dem ersten Weltkrieg teilten sich Frankreich und England einen großen Teil der Konkursmasse des Osmanischen Reiches und schufen die Länder Syrien, Libanon, Palästina, Transjordanien und den Irak – letzterer wurde England zugesprochen und offiziell als Treuhandgebiet des damaligen Völkerbundes verwaltet. Seine Bevölkerung war und ist heterogen: über 70 % sind arabisch, ein rundes Viertel kurdisch, dazu gibt es kleinere Minderheiten, von denen die turkmenische die größte ist. Aber auch diese Gruppen sind nicht homogen: sunnitische und schiitische Araber standen und stehen einander gegenüber, es gibt andere arabische Gruppen minderer Bedeutung (z.B.: die „Sumpfaraber“ im Südosten, auch Stadt-Land-Gegensätze und tribale Strukturen spielen eine Rolle).

Auch die Kurden sind keine geschlossene Einheit: in der nördlichen (nach dem Golfkrieg 1991 eingerichteten) Autonomiezone kam es Mitte der 1990er Jahre zu einem Krieg der beiden wichtigsten Parteien, der zur Entstehung zweier, offiziell nicht anerkannter kurdischer Kleinstaaten führte. Die bis zu einer Million Kurden in Bagdad sind meist schiitischen Glaubens, während die im kurdischen Kernbereich lebenden in der Regel Sunniten sind. Die politischen Strukturen des Irak waren seit der Staatsgründung schwach, zuerst auch anachronistisch: im Wesentlichen von arabischen Sunniten beherrscht, deren Herrschaft von Großgrundbesitzern und anderen Machteliten getragen war. Selbst der irakische König merkte einmal an, dass sein Land eigentlich unregierbar sei. Faisal I. formulierte 1933 in einem vertraulichen Memorandum:

„Es gibt noch – und das sage ich mit einem Herzen voller Traurigkeit – kein irakisches Volk, sondern unvorstellbare Massen von Menschen, ohne jede patriotische Idee, sondern voller religiöser Traditionen und Absurditäten, durch kein gemeinsames Band verbunden, die auf das Böse hören, zur Anarchie neigen und immer bereit sind, gegen jede beliebige Regierung aufzustehen.“ (zit. n. Batatu 1982, 25)

Die Jahre 1958-68 waren eine Periode großer Instabilität: der Revolution folgte ein Jahrzehnt der Putsche und Gegenputsche und eine erste Welle des kurdischen Aufstandes. Der Irak war bis zu diesem Zeitpunkt noch keine „Nation“, sondern eine Verknüpfung heterogener sozialer und ethno-religiöser Subsysteme, die durch einen unzureichend gefestigten Staatsapparat notdürftig zusammengehalten wurden.
Nach einem ersten, blutigen und bald erfolglosen Putsch 1963 ergriff die arabisch-nationalistische Baath-Partei 1968 die Macht, um sie bis zum Irakkrieg von 2003 nicht mehr abzugeben. Ihre ausgesprochen brutale Diktatur – 1979 übernahm Saddam Hussein formal die Macht – stellte einen ebenso skrupellosen wie ambitionierten Versuch des Nation-Building dar: die frühere Instabilität des Landes wurde gewaltsam und durch die massiv steigenden Öleinnahmen der 1970er Jahre beendet, die multi-ethnische Realität des Landes sollte zwangsweise homogenisiert und arabisiert werden, die Infrastruktur wurde mit Ölgeldern modernisiert und zum Teil vorbildlich entwickelt, der zuvor schwache Staatsapparat zu einem alles beherrschenden Machtapparat ausgebaut und das Land beispiellos aufgerüstet. Der Irak meldete Anspruch auf die Führungsrolle im arabischen Lager an. Ein hochrangiger Vertreter des Regimes erklärte dem Verfasser 1991: „Wir opfern gerne eine oder zwei Generationen von Irakis, um den Irak zu einem großen und mächtigen Land zu machen.“

Der Krieg gegen den Iran (1980-88) und die Eroberung Kuwaits (1990) gehörten in diesen Zusammenhang: der Konkurrent Iran sollte zu einem Zeitpunkt der Schwäche (nach der islamischen Revolution) schnell niedergeworfen und ausgeschaltet, ihm möglichst noch die ölreiche Provinz Khusistan (mit seiner arabischen Minderheit) entrissen werden. Die Eroberung Kuwaits hätte dem Irak nicht nur weitere, beträchtliche Ölfelder eingebracht, sondern auch seine kriegsbedingten Auslandsschulden drastisch vermindert und dem Land einen leistungsfähigen Hafen am Persischen Golf verschafft. In beiden Fällen schlugen diese machtpolitischen Kalkulationen allerdings fehl: den Krieg gegen den Iran gewann man zwar nach schweren Rückschlägen und großen Anstrengungen, aber das Land war durch die beträchtlichen Verluste an Menschen, Infrastruktur und seine kriegsbedingte Verschuldung in höchstem Maße geschwächt. Die Niederlage im Golfkrieg (1991) gegen eine breite Koalition unter Führung der USA mit den auf ihn folgenden, bis zum Irakkrieg 2003 dauernden internationalen Sanktionen zerrütteten das Land vollständig. Aus einem wohlhabenden Ölland der späten 1970er Jahre wurde vor der Jahrtausendwende ein großer Slum mit Wohlstandsinseln. Das ursprüngliche Rezept der Baath-Diktatur, durch eine Kombination sozialpolitischer, wirtschaftlicher und infrastruktureller Wohltaten mit brutaler Unterdrückung Stabilität zu erreichen, den Irak zu einem Starken Staat und internationalem Machtfaktor zu machen und insgesamt ein erfolgreiches Projekt des arabischen Nation-Building zu bewältigen, war spätestens in den 1990er Jahren gescheitert. Von der Mischung aus Geld und Unterdrückung blieb allein die letztere, um das Regime zu retten. Ein Ergebnis dieser Entwicklung war, dass die irakische Gesellschaft (mit der unten behandelten Ausnahme des kurdischen Autonomiegebietes im Norden) politisch erstickte, jede politische Arbeit außerhalb der Diktatur erstarb oder ins Exil abgedrängt und der Zusammenhalt der irakischen Gesellschaft massiv geschwächt wurde. Die verschiedenen Elemente der Gesellschaft wurden fast nur noch durch die Diktatur zusammengehalten, alle anderen politischen Integrations- und Artikulationsmechanismen unterdrückt oder zerschlagen.

Kurdisches Autonomiestreben
Das baathistische Nation-Building Projekt kollidierte im Irak zunehmend mit einem zweiten, das in den 1960er Jahren Gestalt annahm und in den 1990er Jahren dicht vor seiner Realisierung stand: der Versuch, den Irak zu einem arabischen Nationalstaat zu formen, musste bei den nicht-arabischen Minderheiten, insbesondere bei den Kurden, auf Widerspruch stoßen. Zuerst zielte der kurdische Widerstand vor allem auf die Abwehr fremder, zentralstaatlicher Bevormundung und Dominanz, während ein eigenständiges kurdisches Nationalbewusstsein sich erst langsam und im Zuge der Auseinandersetzungen ausbreitete. Die Dialektik von Unterdrückung und – auch gewaltsamem – Widerstand führte in den vergangenen Jahrzehnten zunehmend zur Stärkung nationaler kurdischer Identität, und politisch zu Forderungen von Autonomie oder staatlicher Unabhängigkeit. Diese Tendenz wurde allerdings immer wieder durch die Widersprüche im kurdischen Lager, insbesondere zwischen den Parteien KDP und PUK (Kurdische Demokratische Partei und Patriotische Union Kurdistan) und die massiven Einflüsse der Nachbarländer (insbesondere der Türkei und des Irans) untergraben, die beide Parteien immer wieder erfolgreich gegeneinander ausspielten und mit militärischer Intervention drohten (zur Geschichte Irakisch-Kurdistans: Hippler 1990).

Eine kurdische Eigenstaatlichkeit und Nation-Building wurde so durch die eigene Zerstrittenheit, durch die Regierung in Bagdad und die Drohungen der Nachbarländer vereitelt, während diese Faktoren die gemeinsame Identität und das Streben der Bevölkerung nach Unabhängigkeit noch stärkten. Als nach dem Golfkrieg 1991 allerdings im Norden des Irak eine Schutzzone der Kurden gegen Saddam Hussein eingerichtet wurde (in der etwa 60 % der irakischen Kurden lebten), kam es zur Bildung eines (dann zweier) kurdischer Proto-Staaten, die bis 2003 über eigene Regierungen, eigenes Militär, ein eigenes Parlament und eine eigene Währung verfügten und faktisch unabhängig waren, wenn auch die völkerrechtliche Anerkennung fehlte. Diese Tatsache unterstreicht nachdrücklich das Scheitern des baathistischen Nation-Building Projektes, das ja den Gesamtirak zu einem arabischen Nationalstaat zu machen gedachte.

Notwendigkeit und Schwierigkeit von Nation-Building
Als der Irakkrieg 2003 die Diktatur stürzte, brachen mit dieser alle Mechanismen gesellschaftlicher Integration und der Staatsapparat zusammen. Unerwartet, und im Gegensatz zu den Erfahrungen beim kurdischen Aufstand 1991, löste sich der Staatsapparat in den letzten Kriegs- und ersten Nachkriegstagen praktisch vollkommen auf: Nicht nur der aller größte Teil des Militärs, sondern auch die Polizei, die Ministerien und andere Behörden verschwanden gleichsam über Nacht, die Beamten erschienen nicht mehr zur Arbeit, ihre Büros wurden systematisch geplündert und zum Teil niedergebrannt. Bei Kriegsende war der Irak eine zutiefst traumatisierte, außerhalb der kurdischen Autonomiezone staatenlose Gesellschaft mit weitgehend zerstörter Infrastruktur und Ökonomie, die hart am Rand des Chaos balancierte. Das Fehlen politischer Institutionen, sozialer Integrationsmechanismen, funktionierender Sicherheitsbehörden und die ungezählten Überfälle und Plünderungen deuteten darauf hin, dass der Krieg gegen den Irak in diesem Land aus einem übermächtigen, repressiven Staat mit Allmachtsanspruch in kürzester Zeit einen failed state gemacht hatte.

Die Ausgangslage eines neuen Anlaufs von Nation-Building im Irak stellte sich nach dem Krieg als sehr schwierig dar. Die bisher das Land dominierende Gruppe sunnitischer Araber (bzw. eines Teils dieses Bevölkerungsteils) musste nun fürchten, entscheidend an Einfluss zu verlieren. Sie war in geringerem Maße von der Diktatur unterdrückt worden, vor allem aus ihr rekrutierten sich die meisten Kader oder Unterstützer, und sie hatte wirtschaftlich und politisch am ehesten Nutzen aus der Herrschaft Saddam Husseins gezogen. Eine solche privilegierte Position war für die Zukunft ausgeschlossen, so dass die Unzufriedenheit mit der neuen Ordnung hier am größten und am schnellsten vorhanden war. Zugleich verfügten die sunnitischen Araber (bzw. arabischen Sunniten, je nach Selbstdefinition) über keine handlungsfähige Führung, kaum über politische Organisationen. Diese Bevölkerungsgruppe war zersplittert, führungslos und politisch kaum handlungsfähig, was das Gefühl der Ohnmacht noch verstärkte.

Bei „den“ Schiiten stellte sich die Situation anders dar. Trotz ihrer Bevölkerungsmehrheit waren sie unter Saddam (und in den Jahrzehnten zuvor) von der Macht weitgehend ausgeschlossen geblieben und hatten – wie die Kurden – besonders unter der Brutalität der Diktatur gelitten. Nun konnten sie damit rechnen, eine insgesamt dominierende Position einzunehmen, wenn sie den anderen Gruppen gegenüber geschlossen auftraten. Die Ausgangsposition der schiitischen Araber (bzw. arabischen Schiiten; die Sonderrolle der schiitischen Kurden im Großraum Bagdad lassen wir hier unberücksichtigt) war dadurch gekennzeichnet, dass ihre politischen Organisationen zwar von der Diktatur schwer getroffen und massiv unterdrückt worden waren, deren religiös inspirierte Parteien aber im Exil (und in geringerem Maße im Untergrund) noch existierten. Diese verfügten daher beim Sturz der Diktatur über einen wichtigen politischen Vorsprung: bei ihrer Rückkehr aus dem Iran konnten sie schnell über eingespielte politische Strukturen, Geld, und eigene bewaffnete Milizen verfügen.

Demgegenüber war der säkulare Flügel schiitischer Araber (eigentlich mit starkem Potenzial) fast unorganisiert und deshalb politisch kaum handlungsfähig. Die früher bedeutende Kommunistische Partei, die von Saddam brutal zerschlagen worden war, bemühte sich um Reorganisation, litt aber an Geldmangel und fehlender ausländischer Unterstützung, über die die religiösen Parteien der Schiiten verfügten. Deshalb war die Politik der schiitischen Araber, trotz beträchtlicher säkularer Instinkte, eindeutig religiös strukturiert. Innerhalb des religiösen Sektors kam es darum zu besonders massiver Konkurrenz zwischen den Parteien und Strömungen, sowie zwischen den deutlichen iranischen Einflussnahmen und dem Bestehen auf einer „irakischen“ Interpretation der Schia.

Bei der kurdischen Bevölkerung, insbesondere in der kurdischen Autonomiezone, sah die Lage grundlegend anders aus als im Rest des Landes. Hier bestanden weiterhin funktionierende politische Strukturen (die beiden dominierenden Parteien und ihre protostaatlichen Regierungsinstanzen) und eine weitgehend intakte Infrastruktur, die in der Zeit seit 1991 aufgebaut worden war. Mittelfristig ist zwar mit einer Umgestaltung der politischen Landschaft in irakisch Kurdistan zu rechnen, da die Unzufriedenheit großer Teile der Bevölkerung mit Korruption, Vetternwirtschaft und diktatorischem Gehabe der beiden Parteien beträchtlich ist und nach dem Sturz der Saddam-Diktatur weiter wächst. Ob dies zu einer „dritten Kraft“ jüngerer und modernerer Kräfte oder zu einer grundlegenden Reform von KDP und PUK führen wird, ist noch nicht absehbar, aber trotz dieses Unsicherheitsfaktors waren die Stabilität und politische Handlungsfähigkeit des kurdischen Autonomiegebietes hoch, insbesondere im Vergleich zum Rest des Landes. Allerdings besteht in der kurdischen Bevölkerung und in ihren Parteien eine massive Stimmung zugunsten der Unabhängigkeit vom Irak, die aus pragmatischen Gründen allerdings nicht öffentlich gefordert wird.

Die kurdische Politik drängt deshalb stark auf eine Föderalisierung des Irak und ihre faktische Autonomie als Mindestbedingungen eines Verbleibens im Irak, die bei einem unbefriedigenden Verlauf dann zur Eigenstaatlichkeit ausgebaut werden könnten. Zugleich bestehen starke Tendenzen die kurdischen Siedlungsgebiete außerhalb der alten Autonomiezone in den kurdischen Machtbereich zu integrieren, und die wichtige Ölstadt Kirkuk und die Umgebung von Mosul zu (re-)kurdisieren, was beträchtliches Konfliktpotenzial gegenüber arabischen und turkmenischen Bevölkerungsteilen birgt.
Ein inter-ethnischer Bürgerkrieg ist trotz dieser Konstellation in absehbarer Zeit unwahrscheinlich. Zwar dürften gelegentlich ethnische oder inter-konfessionelle Gewaltakte auf lokaler Ebene kaum zu verhindern sein, etwa in den Regionen in und um Mosul und Kirkuk, aber eine flächenartige Ausdehnung ist vorerst nicht zu erwarten. Insbesondere ein neuer kurdisch-arabischer Krieg steht nicht auf der Tagesordnung, trotz des bestehenden lokalen Konfliktpotenzials – die kurdische Seite hat daran ohnehin kein Interesse, und die sunnitischen und schiitischen Araber sind auf absehbare Zeit dazu nicht in der Lage, wobei die meisten Schiiten eine solche Vorstellung auch absurd fänden. Zwischen arabischen Schiiten und Kurden besteht vor allem Fremdheit, keine Feindschaft, und nach dem Sturz der Diktatur hat sich ohnehin eine informelle Koalition der säkularen kurdischen und der religiösen schiitischen Parteien gegen die Sunniten gebildet. Wenn es zukünftig zu Gewalt in größerem Ausmaß kommen würde, dann vermutlich am ehesten innerhalb der schiitischen Bevölkerung im Zuge eines Kampfes um die politische Vorherrschaft.
Nation-Building ist vor diesem Hintergrund ein höchst komplexes und schwieriges Unterfangen. Die Tendenzen des einzigen stabilen Landesteiles (der kurdischen Autonomiezone), den Staat zu verlassen, die politische Lähmung und Fragmentierung der sunnitischen Araber als traditioneller Politikelite, und die konfliktive und religiös verzerrte Politikstruktur bei den arabischen Schiiten sind die politischen Hauptprobleme. Dazu kommen die gravierenden Schwächen gruppenübergreifender sozialer und politischer Integrationsmechanismen und die katastrophale Lage in den Bereichen Wirtschaft, Soziales, Sicherheit und Infrastruktur, die zu verständlicher Unzufriedenheit und beträchtlichem Konfliktpotenzial führen.

Die Nachkriegsplanung Washingtons
Die Nachkriegsplanung begann im August 2002, als ein Mitglied des Nationalen Sicherheitsrates den Auftrag erhielt, entsprechende Fachkompetenz zu rekrutieren (Washington Post 2003a). Das US-Außenministerium spielte bei der Planung eine Schlüsselrolle. Präsident Bush entschied allerdings am 20. Januar 2003, also nur Wochen vor Kriegsbeginn, dass das Verteidigungsministerium für die Nachkriegsplanung zuständig sein solle.
„Das Außenministerium und andere Behörden investierten viele Monate und Millionen von Dollar, um Strategien für Fragen zu erarbeiten, die von einem Gesetzbuch für die Nachkriegszeit zur Ölpolitik reichten. Aber nachdem Präsident Bush die Zuständigkeit für den Wiederaufbau dem Pentagon übertrug, ignorierte dieses praktisch das Außenministerium und seine Arbeitsgruppen. Und als Bagdad gefallen war, hielt das Militär sein Nachkriegsteam für zwei Wochen aus Sicherheitsgründen aus dem Irak fern und stellte ihm dann nicht einmal so grundlegende Dinge wie Telefone, Fahrzeuge und Übersetzer für eine unterbesetzte Operation zur Verfügung, ein traumatisiertes Land mit 24 Mio. Einwohnern zu führen.“ (Washington Post 2003a).
Die Planung des Pentagon erfolgte mit begrenzten personellen Mitteln und über eine vergleichsweise kurze Zeit, sie wurde durch ein Office of Special Plans betrieben, das so diskret arbeitete, dass selbst Jay Garner, der im Januar 2003 als zukünftiger Zivilverwalter ebenfalls mit Zuständigkeit für die Nachkriegsplanung ernannt worden war, erst Wochen später von seiner Existenz erfuhr. Trotzdem gab es die Leitlinien vor.

„Garner arbeitete eng mit Rumsfeld und Feith zusammen und traf sich einmal in der Woche mit der Nationalen Sicherheitsberaterin Condoleezza Rice. Nur sieben Wochen vor dem Krieg konnte man Garners Mitarbeiter noch an den Fingern einer Hand abzählen, aber schließlich rekrutierte er einen Stab aus verschiedenen Behörden. … Im März (2003), nachdem Garner in Kuwait eingetroffen war, glaubten Mitglieder seines eigenen Teams, dass die Regierung sowohl die Amerikaner als auch die Irakis schlecht auf das vorbereitet hatte, was nun kommen würde. Ein US-Beamter erinnerte sich: ‚Meine uniformierten Freunde sagten mir immer ‚Wir sind nicht vorbereitet. Wir gehen in den Rachen der Bestie’.’“ (Washington Post 2003a).

Die Nachkriegsplanung war nicht allein von bürokratischen Kämpfen, Personalmangel und Improvisation gekennzeichnet, sondern beruhte auch auf Fehleinschätzungen. So unterstellte man, dass die irakische Bevölkerung die US-Truppen begeistert und „mit Blumen“ begrüßen würde. Auch deshalb erklärte Garner seinen Mitarbeitern, sie sollten sich „innerhalb von 90 Tagen“ im Irak überflüssig machen (Washington Post 2003b). Die Passivität und mangelnde Vorbereitung der Besatzungsbehörden trugen dazu bei, dass sie viele drängende Aufgaben nicht oder sehr ungenügend bewältigte. Ein Indiz dieses Scheiterns war die schnelle Ablösung Jay Garners durch Paul Bremer.
US-Besatzungspolitik und Nation-Building
Die US-Besatzungspolitik war, insbesondere in ihren ersten Monaten, weniger durch zielgerichtete Planung denn durch Improvisation und ein Verhalten des trial-and-error gekennzeichnet. Das Pentagon hatte erwartet, den effektiven irakischen Staatsapparat (eingeschlossen seine Polizei) mehr oder weniger intakt übernehmen und in Dienst stellen zu können. Nation-Building war kein erklärtes Ziel der Besatzungsbehörden, sie waren auch deshalb kaum darauf vorbereitet. Die US-Instanzen waren vor allem darauf eingestellt, die Kontrolle zu übernehmen, humanitäre Krisen (Hunger, Flüchtlinge) zu bekämpfen und die formale Regierungsgewalt (nicht unbedingt die reale Macht) an eine neue irakische Regierung zu übergeben, deren Kern aus dem Exil eingeflogen werden sollte.

Dabei meinte das Pentagon – in offenem Konflikt mit dem Außenministerium und der CIA – vor allem Ahmed Chalabi, der über enge persönliche Beziehungen zu Vizepräsident Cheney, Verteidigungsminister Rumsfeld und anderen verfügte, auf den Schild heben zu können. Die Vorstellung, den irakischen Staatsapparat zu erhalten und nur mit einer neuen, handverlesenen Spitze zu versehen, erwies sich allerdings schnell als unrealistisch: die Behörden lösten sich praktisch über Nacht auf, die Polizisten blieben zuhause, und Chalabi wurde von der irakischen Bevölkerung höchst ablehnend aufgenommen. Nachdem die schnelle Übergabe der Macht an eine Gruppe genehmer Exilanten früh gescheitert und der Staatsapparat kaum noch vorhanden war, stellte sich die Aufgabe von State- und Nation-Building von selbst: um die praktischen Probleme einer Gesellschaft von 24 Mio. Einwohnern zu bewältigen, war ein funktionierendes Staatswesen unverzichtbar, nicht zuletzt um die Bevölkerung kontrollieren und Sicherheit gewährleisten zu können. Und die ungefestigten Verhältnisse innerhalb und zwischen den verschiedenen Bevölkerungsgruppen erforderten politische Integrationsmechanismen, die erst geschaffen werden mussten.

Diese Aufgaben wurden dadurch wesentlich erschwert, dass sich die Lebensbedingungen im größten Teil des Landes (außer der kurdischen Autonomiezone) unter dem Besatzungsregime massiv verschlechterten: die Sicherheitslage spitzte sich sofort dramatisch zu, wie die Welle der Plünderungen in vielen Städten deutlich machte. In diesem Zusammenhang spielten die US-Truppen eine höchst zweifelhafte Rolle: in vielen Fällen weigerten sie sich trotz nachdrücklicher Bitten, selbst Krankenhäuser oder das Nationalmuseum vor Plünderern zu schützen, in anderen Fällen berichteten Augenzeugen, dass sie Plünderungen sogar ermutigten. So wurde die deutsche Botschaft in Bagdad erst geplündert, nachdem ein US-Panzer das Tor niedergewalzt und US-Soldaten die Täter ermutigt hatten.
Ein Grund für die zuerst chaotische Sicherheitslage bestand darin, dass die USA bei Kriegsende im Irak über praktisch keine Militärpolizei verfügten, was angesichts der Plünderungen besonders dramatische Folgen hatte. Die US-Behörden im Irak sollten nach dem Krieg vor allem Sicherheit für das eigene Personal und die irakische Bevölkerung gewährleisten; normale Lebensverhältnisse durch den Wiederaufbau der technischen, sozialen und ökonomischen Infrastruktur wiederherstellen, insbesondere der Strom- und Wasserversorgung, der medizinischen und sozialen Einrichtungen;
den gesellschaftlichen Zusammenhalt des Irak sichern und Desintegrationstendenzen vorbeugen; und ein neues politisches System und einen neuen Staatsapparat schaffen, auf den mittelfristig die politische Macht übertragen werden kann, ohne die eigenen Interessen zu beeinträchtigen.

Die ersten beiden Aufgaben, deren Erfüllung notwendig war, um das Land kurzfristig zu stabilisieren, die Besatzung zu legitimieren und Voraussetzungen für Kontrolle und Nation-Building zu schaffen, wurden mit erstaunlicher Hilflosigkeit angegangen. Die Sicherheit der eigenen Truppen konnte nur mit großen Einschränkungen hergestellt werden: schon im Sommer 2003 waren mehr US-Soldaten bei Anschlägen getötet worden, als während des Krieges. Politisch noch bedeutsamer war allerdings die Tatsache, dass die irakische Zivilbevölkerung noch weit weniger sicher war als die Besatzer: Spontane und organisierte Gewaltkriminalität, politische Einschüchterung und Gewalt sowie allgemeine Rechtlosigkeit entwickelten sich zu einer täglichen Bedrohung der Zivilbevölkerung. Häufig wurde deshalb die Kritik vorgetragen: „Die US-Truppen sind sehr an Sicherheit interessiert – aber nur an ihrer eigenen, nicht an unserer.“

Auch die Wiederherstellung ziviler Infrastruktur verlief erstaunlich schleppend und in den ersten Monaten erfolglos: die Stromversorgung funktionierte in Bagdad nur 7-8 Stunden am Tag, in Städten wie Mosul nur 2-4 Stunden, so die Beschwerden von Einwohnern. Ohne Elektrizität sind andere öffentliche Dienstleistungen eingeschränkt: So gibt es ohne Strom vielerorts keine Wasserversorgung, weil die Pumpen nicht funktionieren. Gerade bei großer Hitze (im Sommer 2003 bis zu 60 °C) haben solche Einschränkungen direkte Auswirkungen auf die Gesundheitssituation – gerade unter Umständen, in denen auch die medizinische Versorgung nur notdürftig funktioniert. Ein hoher US-Beamter erläuterte das Problem Anfang Juli folgendermaßen:
„Die zentrale Frage ist die Energieversorgung. Ohne Strom gibt es keine Sicherheit. Und es gibt keine (funktionierende) Wirtschaft. Es gibt sonst kein Vertrauen in das, was wir tun. Ohne Strom bekommen wir mehr Wut, mehr Frustration, mehr Gewalt. Wir werden hier nichts lösen, wenn wir nicht zuerst einen Weg finden, die Leute mit Strom zu versorgen.“ (Washington Post 2003c).

Die Kritik an den schweren Mängeln in den Bereichen Sicherheit und Infrastruktur war bereits im Sommer 2003 (außerhalb der besser organisierten kurdischen Autonomiezone) allgemein, Unterschiede bestanden vor allem in deren politischer Bewertung: ein Teil der Bevölkerung plädierte für Geduld, andere verlangten zunehmend lautstark den Abzug der Besatzungstruppen und Verantwortung für irakische Stellen.

Auch bei der Einführung neuer gesellschaftlicher und politischer Integrationsmechanismen und des state-building wurden schon bald schwerwiegende Probleme erkennbar. So wurden einerseits entgegen den ursprünglichen Planungen durch den US-Zivilverwalter Paul Bremer noch 15-30.000 Beamte aus politischen Gründen (wegen tatsächlicher oder angeblicher Verbindungen zur Diktatur) entlassen (Washington Post 2003c), zugleich aber hohe Funktionsträger des Saddam-Regimes in Schlüsselpositionen befördert, so der neue Gouverneur von Mosul, ein belasteter Armee-General. In zahlreichen Städten wurden Kommunalwahlen vorbereitet, im letzten Moment aber durch Bremer verboten, weil ein genehmer Wahlausgang nicht garantiert werden konnte (New York Times 2003a, Washington Post 2003d).
So entstand der Eindruck, dass die USA zwar von Demokratie sprachen, sie aber nicht zulassen wollten, wenn sie den Prozess nicht vollkommen kontrollierten. Hatte Jay Garner noch Anfang Mai 2003 für den gleichen Monat eine neue irakische Regierung versprochen (New York Times 2003b), so galt das schon wenige Wochen später nicht mehr. Die Konstruktion und der Umgang mit dem Provisorischen Regierungsrat und den später ernannten Ministern unterstrichen dieses Bild: entgegen den ursprünglichen Versprechen wurde der Rat nicht durch eine große „Nationale Versammlung“ von Irakern ausgewählt, sondern ausschließlich von der Besatzungsmacht bestimmt (New York Times 2003b). Regierungsverantwortung erhielt der Rat nicht, sondern nur beratende Funktionen. Trotz der unsicheren Sicherheitslage verweigerten die US-Truppen dem Regierungsrat erbetene 100 Gewehre für die jeweils vier Leibwächter mit dem Hinweis, man könne sich diese ja woanders besorgen. (Man erhielt sie schließlich vom kurdischen Militär.) Einfluss auf die praktische Politik, etwa in den Bereichen Sicherheit, Infrastruktur oder bei der Vergabe von Aufträgen an Unternehmen für den Wiederaufbau, wurde dem „Regierungsrat“ nicht eingeräumt. Es handelte sich bei ihm vor allem um eine Maßnahme der Öffentlichkeitsarbeit, die die Hoffnung auf eine spätere irakische Machtübernahme symbolisieren sollte. Die Realität sah anders aus. US-Zivilverwalter Bremer formulierte in erfreulicher Deutlichkeit: „So lange wir hier sind, sind wir die Besatzungsmacht. Das ist ein hässliches Wort, aber es ist die Wahrheit.“ (Washington Post 2003e).

Die irakische Bevölkerung reagiert auf die Besatzungssituation differenziert. Der überwiegende Teil der Kurden hatte den Krieg Washingtons gegen den Irak begrüßt, weil man ihn als einzigen Weg zum Sturz der Diktatur ansah. Die US-Truppen wurden und werden akzeptiert und zum dauerhaften Verbleib aufgefordert, weil nur sie Sicherheit gegen die Bedrohungen aus der Türkei und dem Iran gewährleisten können, die beide eine kurdische Autonomie oder gar Selbständigkeit im Irak aus innenpolitischen Gründen mit großem Misstrauen verfolgen. Die US-Präsenz wird auch als Versicherung gegen Versuche späterer Regierungen in Bagdad betrachtet, Kurdistan wieder kontrollieren zu wollen, auch wenn ein Misstrauen gegen Washington verbreitet ist. In den arabisch-sunnitischen Siedlungsgebieten verspricht man sich von der US-Besatzung am wenigsten, hat durch diese auch kaum etwas zu gewinnen. Innerhalb der schiitischen Bevölkerung besteht eine deutliche Ambivalenz: einerseits ist man erleichtert und dankbar, dass Saddam Hussein gestürzt wurde, zugleich aber ist das Misstrauen gegenüber der US-Politik beträchtlich, der man vorwirft, die Vorherrschaft in der Region und die Kontrolle der irakischen Ölvorkommen anzustreben. Viele Schiiten fühlten sich schon im Sommer 2003 von den USA betrogen: die Versprechen seien nicht eingehalten worden, die Lebenssituation schwer erträglich. Bei arabischen Sunniten und Schiiten führen solche wachsenden Antipathien mitunter zu absurden Verschwörungstheorien, wenn etwa darüber spekuliert wird, ob nicht die USA für die Bombenanschläge auf das UN-Hauptquartier und die Imam Ali Moschee in Nadschaf verantwortlich seien.

Die politische Stimmung im Irak verschlechtert sich aus zwei Gründen: zum einen lässt die Geduld der Bevölkerung mit Rechtlosigkeit und katastrophalen Lebensbedingungen nach und verringert damit den politischen Kredit der USA. Zum anderen zeitigt das das ungelöste Sicherheitsproblem (und die Reaktion der USA darauf) politische Folgen: die zahlreichen Angriffe auf US-Soldaten zwingen die Besatzungstruppen auf stärkere Distanz zur Bevölkerung, zu Misstrauen und sicherheitszentriertem Verhalten irakischen Zivilisten gegenüber. Aus dem gewollten Image der Befreier wird zunehmend das bloßer Besatzer.

Wenn die Übergabe der Macht an die Iraker dauerhaft herausgezögert wird, dürfte die bisher diffuse Stimmung zu ungunsten der US-Behörden kippen. Damit aber würde das extern betriebene Nation-Building-Projekt eine wichtige Basis verlieren. Diese Entwicklung reflektiert sich inzwischen in US-amerikanischen Geheimdienstberichten: die wichtigste Bedrohung der US-Politik werde in den nächsten Monaten „der Groll einfacher Iraker sein, die der Besatzung gegenüber zunehmend feindselig werden“, wie es Beamte des Pentagon ausdrückten. Dies gelte nicht länger nur für die sunnitischen Araber, sondern auch für die schiitischen (New York Times 2003c).
Nation-Building durch Krieg und Besatzung?
Das Nation-Building-Experiment der USA im Irak steckte nach einem halben Jahr in der Krise. Der Wiederaufbau und die Wiederherstellung der notwendigsten Infrastruktur kamen kaum voran, die Sicherheitslage blieb gespannt und verschlechterte sich teilweise noch, eine Übergabe der Macht an die Iraker rückte in weitere Ferne und kann frühestens im Jahr 2004 erwartet werden. Eine solche Übergabe wird dadurch erschwert, dass es keine stabilen und funktionsfähigen irakischen politischen Strukturen gibt, auf die sich die Macht einfach übertragen ließe – und dass die existierenden politischen Parteien der schiitischen Bevölkerungsmehrheit in Washington auf großes Misstrauen stoßen, während bei den sunnitischen Arabern kaum legale politische Parteien von Relevanz existieren.
Die neu geschaffenen Gremien irakischer Politik – insbesondere der Provisorische Regierungsrat und die von ihm ernannten Minister – verfügen noch im Herbst 2003 über keine administrativen Funktionen und werden von der US-Zivilverwaltung von realer Macht ferngehalten. Die US-Truppen vor Ort konzentrieren sich aus nahe liegenden Gründen vor allem auf die militärische Sicherheit der eigenen Verbände, was allerdings immer wieder zu unbeabsichtigten Opfern unter der Zivilbevölkerung oder sogar irakischen Polizisten führt und die Skepsis gegenüber den Besatzern nährt. Die USA brauchen zu einer erfolgreichen Politik dringend eine Irakisierung des Sicherheitswesens (Aufbau einer neuen Polizei und eines neuen Militärs – bis zum September gab es 60.000 irakische Polizisten und Soldaten unter US-Kommando; New York Times 2003c) und des Wiederaufbaus, weil sie sonst personell überfordert sind. Sie wollen diese Irakisierung allerdings selbst in der Hand behalten, was den neuen Institutionen einen kolonialen Anstrich verleiht und deren Personal in den Ruch der Kollaboration bringt. So wird auf Dauer – 2003 erst in ersten Ansätzen – die Legitimität der Besatzung untergraben.

Auch der zivile Wiederaufbau und die Schaffung von Infrastruktur bedürfen aktiver irakischer und multilateraler Beteiligung: ohne beides können die einheimischen Personalressourcen nur ungenügend genutzt und die exorbitanten Kosten kaum aufgebracht werden. Auch hierbei erweist sich die Politik Washingtons, lokale Ressourcen und internationale Hilfe zwar nutzen, die Macht und Entscheidungsgewalt aber bei sich monopolisieren zu wollen, als Hemmschuh. Dass Washington weiterhin über kein erkennbares Konzept für ein irakisches Nation-Building verfügt, sondern sich in entschlossenem Durchwursteln versucht, ist ein weiteres wichtiges Problem. Es besteht aus zwei Gründen: erstens, weil eine Rolle des Militärs beim Nation-Building weiterhin abgelehnt wird (obschon diese Haltung angesichts der konkreten Erfordernisse gemildert wird), zweitens, weil ein kaum auflösbarer Zielkonflikt zwischen den Erfordernissen militärischer Besatzung und imperialer Kontrolle einerseits und denen einer Machtübertragung auf zivile Protagonisten und mittelfristige Nationenbildung andererseits besteht.
Noch ist das US-amerikanische Besatzungsexperiment nicht gescheitert, aber es befindet sich in schwerem Fahrwasser. Erfolg oder Scheitern sind noch nicht verlässlich prognostizierbar, beides sind mögliche Szenarien. Falls es allerdings den USA im Verlauf des Jahres 2004 nicht gelingen sollte, ein eigenes Projekt des Nation-Building in Gang zusetzen, wird der Prozess mit zeitlicher Verzögerung trotzdem stattfinden – aber unter anti-amerikanischen Vorzeichen.

Literatur
Batatu, Hanna, 1982: The Old Social Classes and the Revolutionary Movements of Iraq, Princeton.

Hippler, Jochen, 1990: Kurdistan - Ein ungelöstes Problem im Mittleren Osten, in: Vereinte Nationen (Bonn), Dezember 1990, S. 202-205.

New York Times, 2003a: Iraqis Were Set to Vote, but U.S. Wielded a Veto, in: New York Times, Internetausgabe vom 19. Juni.

New York Times, 2003b: In Reversal, Plan for Iraq Self-Rule Has Been Put Off, in: New York Times, Internetausgabe vom 17. Mai.

New York Times, 2003c: Iraqis’ Bitterness Is Called Bigger Threat Than Terror, in: New York Times, Internetausgabe vom 17. September.

Washington Post, 2003a: Wolfowitz Concedes Iraq Errors, in: Washington Post, 24.Juli, S. A01.

Washington Post, 2003b: Reconstruction Planners Worry, Wait and Reevaluate, in: Washington Post, 2. April, S. A01.

Washington Post, 2003c: Blackout Return, Deepening Iraq’s Dark Days, in: Washington Post, 3. Juli, S. A01.

Washington Post, 2003d: Plan to Secure Postwar Iraq Faulted, in: Washington Post, 19. Mai, S. A01.

Washington Post, 2003e: Occupation Forces Halt Elections Throughout Iraq, in: Washington Post, 28. Juni,  S. A20.

Washington Post, 2003f: The Final Word on Iraq’s Future – Bremer Consults and Cajoles, but in the End, He’s the Boss, in: Washington Post, 18. Juni , S. A01.
 

Quelle:
Jochen Hippler (Hrsg.),
Nation-Building – ein sinnvolles Instrument der Konfliktbearbeitung?,
Dietz Verlag (Bonn), Reihe Eine Welt der Stiftung Entwicklung und Frieden, erscheint im Dezember 2003

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